目前，我國已經初步形成了以煤炭為主體、電力為中心、石油天然氣和可再生能源全面發展的能源開發利用總體格局。近年來，在政策和市場環境的共同推動下，我國可再生能源發展迅速，政府和行業企業采取多項措施來促進消納，但依然面臨兩大問題：一是“棄風”“棄光”問題嚴重。2015年全國風電平均利用小時數1728小時，同比下降172小時，全年棄風電量339億千瓦時，平均棄風率15%。2015年光伏全年平均利用小時數為1133小時，在西北地區出現了較為嚴重的棄光現象，如甘肅棄光率達31%、新疆自治區棄光率達26%。二是可再生能源電力補貼資金缺口以及可再生能源電價附加壓力較大。

我國《能源發展戰略行動計劃(2014年~2020年)》提出“著力優化能源結構，堅持發展非化石能源與化石能源高效清潔利用并舉，要大幅增加風電、太陽能、地熱能等可再生能源和核電消費比重。到2020、2030年，非化石能源將占一次能源消費比重分別達到15%、20%”。目前，距離規劃目標還存在一定的距離，因此，在當前能源革命和電力體制改革背景下，不斷完善促進可再生能源開發利用的體制機制、促進我國可再生能源的大規模發展、轉換能源發展模式以及提升能源利用水平，成為當前我國可再生能源發展的主要任務。

2016年3月3日，國家能源局正式發布了《國家能源局關于建立可再生能源開發利用目標引導制度的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，由于現階段我國還不完全具備配額制所需的市場和交易條件，此次《指導意見》并非真正意義上的可再生能源配額制;然而《指導意見》的出臺卻標志著我國在近期、甚至在可預見的未來將逐步推進可再生能源配額制。《指導意見》主要包括五大核心內容：一、建立明確的可再生能源開發利用目標;二、制定科學的可再生能源開發利用規劃;三、明確可再生能源開發利用的責任和義務;四、建立可再生能源開發利用的監測和評價制度;五、完善促進可再生能源開發利用的體制機制，建立可再生能源電力綠色證書交易機制。總體來看，此次《指導意見》是符合我國國情的“中國式配額制”與“統籌規劃”的有機結合，具有較強的可操作性;《指導意見》以目標為導向，因地制宜地增加各省(區、市)可再生能源的市場空間，從而解決地區可再生能源難以消納、補貼資金缺乏等問題，這將成為促進我國可再生能源發展的有效途徑。

首先，《指導意見》明確提出2020年全國非水電可再生能源用電占比達到9%，具體分解到各省(區、市)的指標在5%~13%范圍內不等，并給出了非水電可再生能源電力消納量比重指標的具體核算方法。配額指標分解到具體各省(區、市)，有利于各地區根據自身資源狀況和能源消費水平，制定符合實際情況的開發利用計劃，易于指標落實。此次《指導意見》雖非真正的配額制制度，但可以初見端倪。配額指標的落實，將有效提高可再生能源在能源消費結構中的比例，從而有效解決資源配置、并網接入、系統規劃等當前可再生能源開發利用中存在的主要問題。

其次，《指導意見》提出各省(區、市)能源發展規劃應以配額目標為依據制定科學的可再生能源發展規劃。我認為，未來中國電力系統在市場環境下、在大規模可再生能源并網所形成的混合能源時代條件下，如何在規劃層面和運行層面同時實現電力系統總體優化是面臨的最有挑戰性的問題。加強電力系統整體規劃，應當實施綜合資源規劃模式，就是要充分運用智能電網技術，實施“源—網—荷—儲”協調規劃和運行的體制機制政策，通過微網、智能配電網及能源互聯網等技術將數量龐大、形式多樣的電源進行靈活、高效的組合應用，從而實現各種發電資源以及“發輸配售”四部分之間的協調互補，也就是“橫向源源互補，縱向源網荷儲協調”。只有在這種規劃機制下，才能降低“雙側隨機性”對電力系統安全穩定運行的不利影響，同時實現可再生能源的高效開發利用，以及常規能源與可再生能源的協調配合。

第三，《指導意見》明確了可再生能源開發利用的責任、義務及監督主體。地方能源主管部門對區域內各級電網企業和其他供電主體(含售電及直供電企業)的供電量規定指標要求;建立確保可再生能源電力消納的激勵機制;國家能源局對權益火電裝機超過500萬千瓦的發電企業進行監測評價。明確的責任劃分、監督體系、激勵機制、監測評價體系等有效協同，將有利于非水電可再生能源比重指標的執行與落實。

第四，《指導意見》提出建立可再生能源開發利用監測和評價制度。各省級能源主管部門建立健全本地區監測體系，統計部門對各項指標按年度監測，定期上報國家能源局，國家能源局對報送數據進行核實后，按年度公布監測和評價結果。這為配額指標的落實提供了有力的保障，同時，有了定期的監測和評價，能夠及時發現目標引導制度在執行中的問題，如可再生能源比重指標政策或進度低于預期或執行力度低于預期;可再生能源綠色證書制度不完善等，為決策者提供方案調整的依據。

第五，《指導意見》提出不斷完善促進可再生能源開發利用的體制機制，建立可再生能源電力綠色證書交易機制，可再生能源電力綠色證書可通過證書交易平臺按照市場機制進行交易，有利于以市場化的手段促進可再生能源發展。從國際經驗來看，綠色證書交易機制即是配額制的一個配套機制，其目的是為可再生能源發電配額義務的承擔者提供一個靈活的履行義務的途徑。同時，《指導意見》指出，到2020年，發電企業非水電可再生能源發電量應達到全部發電量的9%以上。發電企業可以通過證書交易完成非水可再生能源占比目標的要求，能夠鼓勵可再生能源電力綠色證書持有人按照相關規定參與碳減排交易和節能量交易。通過配額制的方式，可促使火電企業增加可再生能源裝機容量或者通過向可再生能源發電企業購買可再生能源電力綠色證書，可以有效解決地方政府和發電企業投資高污染低價電源問題，也減少了通過補貼形式發展可再生能源的資金壓力。同時，此次《指導意見》也可促進我國碳減排目標的落地，可再生能源綠色證書制度的推進將為碳交易市場奠定基礎。

總體來說，根據國際經驗，可再生能源的發展需要基于市場機制的建設。然而，現階段我國還不完全具備可再生能源發展所需的市場化條件，“中國式配額制”與“統籌規劃”的有機結合，將是大勢所趨，同時也是適合我國國情的可再生能源發展主要途徑。可以預見，我國可再生能源發展將迎來重要機遇。

(作者系華北電力大學教授)