在1952年那場震驚世界的倫敦煙霧事件發生之后，1956年，英國出臺了世界上第一部空氣污染防治法案——《清潔空氣法案》。今年正值法案通過60周年，這部里程碑式的法案對于改善英國當時的空氣質量發揮了多大的作用?對全球大氣污染治理又起到了怎樣的推動效果?

一問 為什么能取得良好治理效果?

嚴重污染倒逼嚴刑峻法

“倫敦的空氣污染治理真正起到效果始于《清潔空氣法案》。”廣東財經大學法學院副教授謝偉說。

實際上，在《清潔空氣法案》出臺之前，英國已經制定了不少防治大氣污染的法律法規，比如1821年《煙塵禁止法》、1863年的《制堿法》、1891年的《公共衛生法(倫敦)》等法律，但這些法律的執行效果并不好。真正起到顯著的大氣污染治理效果是在《清潔空氣法案》出臺之后。

“倫敦城區的煙霧問題早于立法前半個世紀就已經很嚴重了，控制煙霧的真正挑戰在于家庭取暖和做飯廣泛使用的煤。”英國倫敦大學學院教授、英國環境法學會首任會長Rid Macrory說，“之前為立法做過各種嘗試，但缺乏政治推動力，直到1952年的倫敦煙霧事件，才說服政府推動立法。”《清潔空氣法案》的不少條款對當時倫敦的煙霧治理都起到了至關重要的作用。這部法案主要針對家庭和小企業，以煤煙治理為核心內容，包括禁止煙囪排放黑煙的規定，煙塵控制區的設立，調整能源結構，規定煙囪高度必須經地方政府批準，明確獎懲機制等。

“《清潔空氣法案》對倫敦城區煙霧控制產生了重要影響，你只要看一看上世紀50年代倫敦的照片，就知道當時的煙霧有多嚴重，如今這樣的景象已經不復存在了。”Macrory說，“有人說，隨著經濟標準的提升，以及上世紀70年代中期北海天然氣的發現，家庭消費者會主動從煤轉向使用更加清潔的燃料。我同意這種說法，但我認為《清潔空氣法案》把這一進程向前推動了10年左右。”

“這部法律在煤煙治理方面的效果令人滿意。”中國政法大學教授侯佳儒引用數據加以說明，“在煙霧事件后的20年內，倫敦的空氣質量有了顯著變化，空氣中二氧化硫和黑煙的濃度均大幅下降(降幅超過80%)。這無疑證明，這是一部非常有效的法律。”

二問 為什么可以沿用至今?

與時俱進不斷修訂完善

1956年《清潔空氣法案》雖然在治理煙霧方面取得了較好的效果，但是其后從1957年~1962年，倫敦又連續發生了多達12次嚴重的煙霧事件。這充分說明，《清潔空氣法案》還有很多不夠完善的地方。此外，《清潔空氣法案》的執行過程也并非一帆風順，遇到了一些阻力。

鑒于此，法案在1968年有過一次修訂，最終1993年頒布的《清潔空氣法案》成為大氣污染防治的基本法，沿用至今。

謝偉舉例介紹說，由于缺乏更換燃料的費用，公眾抵制在自己的家庭壁爐中使用無煙燃料取代煙煤。對此，1968年《清潔空氣法修正案》專門增加規定，在煙塵控制區內獲取和銷售未經授權燃料將通過簡易程序判決不超過20英鎊的罰金。同時，政府提供相應的補助費用，用于控煙區內將家庭用煤炭燃料改為使用電、天然氣等比較清潔無污染的燃料。

此外，各地對于設立煙塵控制區、防治煙塵的態度不同。有的地方對防治煙塵非常積極，有的地方處于中間狀態，也在聯邦政府的壓力下做出一定努力，但不夠積極，而有些地方則比較消極。為此，1968年《清潔空氣法修正案》增強了住房和地方政府部部長的權力，部長有權要求地方政府設立煙塵控制區來減輕污染，從而擴大煙塵控制區的范圍。

1968年《清潔空氣法修正案》對防治煙塵污染起到了很大的作用，其實施取得了較好的效果。據不完全統計，1981年，英國城市上空的煙塵濃度只有20年前的1/8。

但英國把解決城市大氣污染的重點僅僅放在消除煙塵方面，對二氧化硫、氮氧化物等空氣污染物沒有采用有效控制措施。同時，二戰后經濟迅速發展，人們生活水平提高，城市汽車保有量迅速增加，來自交通領域的大氣污染成為新的城市主要大氣污染源。在此背景下，英國在1993年進一步修訂了《清潔空氣法案》。

1993年《清潔空氣法案》沿襲了1956年和1968年《清潔空氣法案》的體例，也根據污染類型、污染形式的變化、科技發展對污染認識的深入、公眾參與的需求等，增加了一些新的內容。

三問 為什么效力大不如前?

氮氧化物取代煤煙地位

2014年2月，歐盟委員會對外宣布，決定對英國治理空氣污染不力采取法律行動，英國面臨每年超過3億歐元罰款的風險，這是否意味著《清潔空氣法案》今天效力已大不如前?

Macrory解釋說，《清潔空氣法案》并不處理所有形式、所有來源的大氣污染。英國城市現在的主要問題是交通擁堵排放的氮氧化物，特別是公交車、出租車和私家車使用的大型柴油機的排放物。而《清潔空氣法案》并不涉及這些。

“挑戰在于應對大流量的交通，無論從政治上還是法律上來看都絕非易事。需要出臺一系列組合性措施，包括提高排放標準、發行交通禁令、改善公共交通等。”Macrory說。

侯佳儒認為，隨著經濟社會發展，空氣污染也隨之發展，成因越來越復雜，人們的認識也不斷深化，這部法律顯然不能完全應對。但不能因此否認其歷史價值，即便今天，它依然是治理煤煙的基本法律和核心制度支撐。大氣污染防治法多元、全面發展，清潔空氣法不可替代、與時俱進。

“清潔空氣法案是時代的產物，當前的問題需要當前的法律來處理。”Macrory說，“我們的政府有時也想知道《清潔空氣法案》在履行了它的職責之后，是否還有存在的意義。2012年英國政府咨詢了4位當地研究《清潔空氣法案》的專家，他們的觀點是：《清潔空氣法案》今天仍然具有重要作用，但它的條款需要更新。”