導語

2016年全國兩會通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》描繪了我國未來五年能源發展的基本愿景，明確了未來五年能源發展的方向、主線和框架。該綱要對未來五年能源發展有哪些影響？本文做出了基本判斷。

如今，我國能源發展面臨內外并行的“大轉型期”。一方面，世界能源轉型促進世界能源發展“五化”趨勢明顯：供求關系寬松化，供需格局多極化，能源結構低碳化，生產消費智能化，以及國際競爭焦點多元化。

另一方面，我國經濟新常態與能源革命推動了國內能源發展新常態。這主要表現為：能源消費增長換擋減速；能源結構雙重更替步伐加快；能源發展動力加快轉換；能源系統形態深刻變化；能源合作邁向更高水平。

同時，我國能源轉型與發展仍面臨諸多問題和挑戰。比如：傳統能源產能過剩嚴重；可再生能源發展面臨多重瓶頸；天然氣消費市場開拓困難；終端能源清潔替代任務緊迫艱巨；能源系統整體效率不高；適應能源轉型變革的價格機制亟待完善等等。

“十三五”規劃對能源發展的影響

2016年兩會通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）描繪了我國未來五年能源發展向綠色轉型積極適應新常態的基本愿景。

《規劃綱要》明確了未來五年能源發展的方向、主線和框架。“指導思想、主要目標和發展理念”一篇中的發展環境、指導思想、主要目標、發展理念、發展主線也將貫穿未來五年的能源發展；“實施創新驅動發展戰略”、“構建發展新體制”將為未來五年的能源發展提供戰略導向與體制支撐。

“構筑現代基礎設施網絡”與未來五年能源發展緊密相關。建設現代能源體系則是“十三五”時期能源轉型的目標，其中推動能源結構優化升級、構建現代能源儲運網絡、積極構建智慧能源系統以及能源發展重大工程等，或都將被列入能源“十三五”規劃。

“完善現代綜合交通運輸體系”實際上強調了交通運輸背后能源消耗，綠色高效將是現代交通運輸體系的標配特征。“加快改善生態環境”則強調了應對能源利用的外部性，提出全面推動能源節約，推進能源消費革命；要求積極應對全球氣候變化，主動控制碳排放，落實減排承諾。

“優化現代產業體系”將著力改善重點用能產業結構及能源產業自身結構；“拓展網絡經濟空間”將為能源互聯網提供發展契機；“推動區域協調發展”、“推動區域協調發展”與能源平衡與協調發展密切相關。

“構建全方位開放新格局”中則提出了深入推進包括能源電力的國際產能合作，并要求積極參與全球經濟治理。

對未來五年能源發展的基本判斷

首先，“推動能源結構優化升級”對主要品種一次能源的要求重點各有側重。

水電方面，給出發展條件、明確發展重點。強調開發保護并重、堅持生態優先，強調重要流域龍頭項目為重點、科學開發西南水電。

非水可再生方面，更加重視且地位提升。繼續大力支持風電、光電發展，加快發展生物質能、地熱能，積極開發沿海潮汐能資源。

核電方面，更重視安全，明確建設重點，強調自主發展。強調以沿海核電帶為重點，安全建設自主核電示范工程和項目。

煤炭方面，空前強調清潔利用，首次提出限制開發。強調優化建設國家綜合能源基地，大力推進煤炭清潔高效利用。明確提出限制東部、控制中部和東北、優化西部地區煤炭資源開發，推進大型煤炭基地綠色化開采和改造，鼓勵采用新技術發展煤電。

天然氣方面，突出天然氣開發，對非常規氣定位有微調（后置）。強調積極開發天然氣、煤層氣、頁巖油（氣）。在國際市場寬松、國內供大于求的形勢下，這一調整有利于積極適應能源轉型與油氣體制改革。

石油方面，突出煉化轉型升級，強調提供清潔油品。強調推進煉油產業轉型升級，開展成品油質量升級行動計劃，拓展生物燃料等新的清潔油品來源。

其次，《規劃綱要》中多處涉及能源傳輸儲運基礎設施并突出強調能力建設。

《規劃綱要》明確提出了“構建現代能源儲運網絡”的發展要求。要求統籌推進煤電油氣多種能源輸送方式發展，加強能源儲備和調峰設施建設，加快構建多能互補、外通內暢、安全可靠的現代能源儲運網絡。

《規劃綱要》也對油氣煤電傳輸儲運基礎設施提出了重點要求。一方面空前重視油氣儲運，高度前所未有。加快建設陸路進口油氣戰略通道。推進油氣儲備設施建設，提高油氣儲備和調峰能力。另一方面明確了煤、電輸送重點。加強跨區域骨干能源輸送網絡建設，建成蒙西-華中北煤南運戰略通道，優化建設電網主網架和跨區域輸電通道。

再次，積極構建智慧能源系統是“發展現代互聯網產業體系”、“加快多領域互聯網融合發展”在能源領域的重要實踐。《規劃綱要》提出，加快推進能源全領域、全環節智慧化發展，提高可持續自適應能力。適應分布式能源發展、用戶多元化需求，優化電力需求側管理，加快智能電網建設，提高電網與發電側、需求側交互響應能力。推進能源與信息等領域新技術深度融合，統籌能源與通信、交通等基礎設施網絡建設，建設“源-網-荷-儲”協調發展、集成互補的能源互聯網。

最后，值得注意的是，《規劃綱要》明確了未來五年能源發展重大工程，包括：高效智能電力系統、煤炭清潔高效利用、重點領域和地區可再生能源、核電、非常規油氣、能換輸送通道、能源儲備設施、能源關鍵技術裝備。

能源發展重大工程集中于能源上中游領域，是能源領域落實供給側改革的重點。這八大類能源重點工程中包括了能源開發生產、傳輸轉換、儲運設施、技術裝備等各環節，既包括國內開發、進口貿易，又包括一次能源與二次能換，涵蓋了能源生產革命的主要領域，通過技術進步與能力建設有利于優化能源供給、保障供給安全。

政策取向更加傾向于“六個注重”

首先是更加注重把提高發展質量放在首位，著力優化存量、做優增量，化解過剩產能。對已出現嚴重產能過剩的傳統能源行業，“十三五”前三年原則上不上新項目。其次，對棄風、棄水、棄光現象較嚴重的地區，要先消化存量，再發展增量。超過合理棄風、棄光率的地區，原則上不安排新項目。

第二是更加注重提高系統運行效率，著力補齊短板、創新模式、構建高效智能的能源系統：增強電力系統調峰性能和可再生能源消納能力；強化電力和天然氣需求側響應和科學管理，引導用戶合理削峰填谷；大力推廣終端供能集成優化、多能互補、梯級利用。

第三是更加注重能源結構的戰略性調整，加快推進綠色低碳發展進程。要推進煤炭清潔高效利用，擴大天然氣消費，大力推廣電能清潔替代。

第四是更加注重能源體系形態演變規律，集中式與分布式并重，更多更好地發揮分布式能源系統作用。要優先通過當地發展清潔能源滿足電力需求，盡量減少遠距離大規模輸送。同時，要優先發展分布式能源，逐步弱化大基地集中開發和輸送模式。

第五是更加注重能源開發利用的經濟性，增強能源及相關產業的競爭力和生命力。以全社會綜合用能成本相對較低作為能源科學發展的重要目標和衡量標準，合理確定各類能源的定位和作用。逐步動態降低新能源和可再生能源價格水平和補貼標準，通過市場競爭促進技術進步。

第六是更加注重價格機制的靈活性、適應性和自發調節作用，促進市場公平競爭，提高綜合效能。首先要完善科學價格制度，建立電力調峰、備用等輔助服務補償機制。其次要推動實施可再生能源配額及市場交易制度，積極構建碳排放及污染物排放交易市場，探索適時開征環保稅或碳稅，促使外部成本內部化，提高清潔能源競爭力。

（作者簡介：洪濤 國務院發展研究中心資源與環境政策研究所能源政策研究室主任）