“十二五”期間，全國累計利用煤層氣305億立方米，相當于節約標煤3700萬噸，減排二氧化碳4.58億噸。對比煤層氣、煤礦瓦斯開發利用“十二五”規劃（簡稱煤層氣“十二五”規劃）與實際完成情況，可謂有喜有憂。

喜在我國煤層氣大產業鏈已具雛形，產業中、下游建設超額完成目標，為今后的健康、持續、加速發展打下一定的基礎。煤礦瓦斯事故的持續改善，又彰顯了煤層氣產業的社會效益。憂在煤層氣產量與規劃目標相差較大，特別是地面煤層氣產量的巨大短板，不僅拖了我國煤層氣產業的后腿，也在某種程度上打擊了社會的期望。

“十二五”已悄然走過，煤層氣產業踏入“十三五”的征程，大方向要著力強化上游，進一步聯通、完善中下游建設。未來瓶頸何在？如何利用優勢與抓手？怎樣清障加油、精準定位，再戰“十三五”？一系列問題尚待破解。

上游嚴重滯后

“十二五”期間，外部條件和內部因素的交互作用，致使煤層氣產業上游困頓、舉步維艱。

與國外相比，我國煤層氣資源稟賦差異大，高應力區塊、構造煤區塊、超低滲以及深部區域等難采煤層氣資源占總資源量的75%以上，利用常規的油氣和國外技術都無法有效開采。致使目前煤層氣有利區塊少，開發生產過于集中。就全國而言，山西一省獨大；沁水盆地和鄂爾多斯盆地東緣的局地，地面抽采煤層氣產量占全國總產量的90%以上。

雖然我國政府高度重視煤層氣的開發力度，由于各種原因經濟扶持政策仍不到位。比如增值稅返還中地方退稅的部分常常無法落實。因此，現行扶持政策仍不能起到充分激勵產業發展的作用。煤層氣開發企業大多虧損經營，自我發展能力差，投資積極性受挫。

全球經濟增長乏力，國內能源投資和消費需求放緩，持續下行的低油價，導致煤、電、油、氣等常規能源需求大幅下降，價格跳水。特別是當前天然氣價格的大幅下調，進一步削弱和淹沒了煤層氣產業減免稅收和財政補貼的效果。

煤層氣產業的中、下游機制相對靈活，大量社會資金投入較為方便。由于體制機制所限，社會資金則難于融入上游，開發生產僅囿于少數央企、國企，資金來源不足、資金鏈薄弱。

政府的審批項目和程序繁雜，很大程度上也制約了煤層氣勘探開發的進度。常規油氣區塊占壓大量煤層氣資源，煤層氣礦權范圍狹小。

煤層氣上游發展乏力的內因，主要源于科技瓶頸和施工作業問題。

多年來，國家“863”計劃、“973”計劃、高技術產業化示范工程以及國家科技重大專項等科技支撐項目的實施，研發出一批科技成果，解決了常規的煤層氣勘探、開發、生產、利用的技術和工藝問題。山西沁水盆地南部國家高技木產業化示范工程平均單井產量居國內第一，世界先進水平。多分支水平井、連續油管分段壓裂、低滲透水平井分段壓裂、構造煤頂板水平井壓裂等先進技術，也取得較好的效果。

但是，針對我國高比重的各類難采煤層氣資源，迄今尚未從基礎理論和技術工藝方面取得根本性突破。這種科技瓶頸導致我國煤層氣井平均單井產量低、成本效益差。

“十二五”初期，在國家政策的倡導下，煤層氣井施工數顯著上升。但是，由于急于求成，出現不按勘探、開發程序，盲目部署、盲目施工的現象。在此期間，3000多口井打在構造煤帶，2000多口井打在深層高礦化度致密煤帶，幾百口井打在鄰近斷裂帶的高產外源水帶，另有幾百口井打在大傾角煤帶。現有生產井中，75%為單產低于600立方米的低產井。

有些煤層氣企業在鉆井施工中，過度采取低成本措施。致使低價中標的施工隊伍業務素質差、設備不合格，掛名轉包的現象也屢見不鮮，嚴重地影響了煤層氣井的成井質量。比如，有一個區塊，施工了26口直井，只有1口井質量合格。施工作業的低質低效，也成為大量低產井的原因之一。

在上述外部條件和內部因素的交互作用下，煤層氣產業的上游經濟效益不好，相關企業科技投入和施工量也隨之減少，二者惡性循環，致使投資和鉆井工程量逐年銳減。“十二五”期間，每年新鉆煤層氣井從最多的4000多口，驟降至2015年的幾百口。

“十三五”目標應實事求是

“十三五”期間，煤層氣開發要立足強化中部，建設西部，推進西南，促進煤礦區地面和煤礦井下聯合開采。

繼續強化中部地區沁水盆地和鄂爾多斯盆地東緣煤層氣生產基地建設，在原有基礎上，增儲上產，特別要提高儲量轉產能的增速，以及產能達產的轉化率。爭取“十三五”期間，兩大基地產量達到90～100億立方米，建成較為完善的兩大煤層氣產業化生產基地。

在新疆、陜西等西部地區，建設新的煤層氣生產基地。在西南部的貴州、四川、重慶等地建設一批煤層氣開發利用示范工程，突破低煤階、構造煤、深部等復雜條件的難采煤層氣開發。

推廣淮南礦區經驗和山西省煤礦區煤層氣地面抽采全覆蓋的設想，促進地面與煤礦井下聯動抽采，爭取煤礦區地面抽采的煤層氣產量上規模（5億立方米／年以上）。

縱觀“十二五”，地面煤層氣產量每年平均遞增5.7億立方米，平均年增速率23%；煤礦井下抽采每年平均遞增11.4億立方米，平均年遞增率12.1%，遞增量和遞增率呈逐年下降態勢；全國煤層氣（煤礦瓦斯）總平均年增速為14.9%，年利用量平均增速18%。

謀劃“十三五”的煤層氣產量目標，應力求實事求是，積極慎重，周密部署和確保落實。美國煤層氣產量從30億立方米/年增至600億立方米，僅用不足10年，煤層氣產量（銷售量）年均增長50億立方米以上。囿于我國煤層氣資源及科技水平等條件，我國煤層氣產業不可能陡線超速增長，需要因地制宜，緩、快結合，穩步推進。由于產量基數增大，在目前的條件下，“十三五”煤層氣產量年增速10%左右為宜，總產量260～300億立方米。井下抽采量增速將下降，產氣量預計140～160億立方米，力爭煤礦區煤層氣利用量達到45%～50%，地面煤層氣產量，增速力爭在24%左右。

“清障加油”的戰略對策

遵循黨中央“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，審時度勢，理清煤層氣產業的發展思路十分重要。在我國能源消費導引的供給側改革，即調結構、補短板的進程中，煤層氣開發利用作為救命工程、環保工程和新能源工程，倍加受到社會的關注，煤層氣產業理所當然屬于國家重點支持和鼓勵的范疇。

建議政府層面繼續加大政策支持力度，為我國煤層氣產業創造較為良好的發展環境。一是根據國外行之有效的激勵政策和我國的實際情況，以及煤層氣生產成本及氣價的變化，適度增加財政補貼，補貼額度以氣價的一半左右為宜。目的旨在吸引和激勵社會投資煤層氣開發的積極性，提升煤層氣開發企業的競爭力和培植自我發展能力。二是制訂煤層氣氣價的保護性政策（或者氣價下跌、財政補貼增加），控制因氣價下跌而沖銷財政補貼的效果。三是采取政策措施，使社會資金便于投資煤層氣上游。比如鼓勵主要煤層氣礦權持有者的三大國企實行混合所有制改革，吸收民企共享經營；國土資源部門研究解決常規油氣礦權與煤層氣資源重疊的難題，擴大目前過小的煤層氣礦權設置，為煤層氣產業提供有利的發展空間，也為社會資本涉足煤層氣開發創造資源條件；參照國外經驗，明確煤層氣礦權人可以同時開采礦權范圍內煤系地層的烴類氣體，同樣享受優惠政策；簡化政府審批的煤層氣項目和程序，深化政府的協調、服務意識。特別加強地方政府在沁水盆地和鄂爾多斯盆地東緣等重點煤層氣生產基地的協調服務，及時協助相關企業解決征、程地項目、地方審批等難題，推進國家重大煤層氣工程項目的實施。

科技進步是煤層氣產業發展的重要核心，內因是產業和企業增強竟爭力的最大原動力。我國煤層氣資源量為36.81萬億立方米，但是構造煤、超低滲、深部及低階煤等難采資源量約占75%，利用現有常規油氣技術和國外煤層氣常規開發技術難以取得好的經濟效果。從“十一五”末期開始實施的《大型油氣田及煤層氣開發》國家重大科技專項，政府的投入史無前例，充分表明國家對煤層氣科技進步的重視和支持。我們要以國家科技重大專項為依托，以企業牽頭，產、學、研相結合，圍繞各類煤層氣開發示范工程，帶動相關基礎理論研究和裝（設）備研發。最終形成適用于各類資源條件、具有中國特色的煤層氣勘探開發系列技術和工藝，有效提高煤層氣單產水平和成本效益。

技術創新與現有先進技術集成相結合。利用現有的先進技術集成，加大與之匹配的資源開發力度。通過技術創新或利用國內、外現有適用技術，改造低產井，提高煤層氣生產井的達產率。

勘探開發工程施工，要嚴格按照科學程序進行，地質研究先行，精心設計，循序漸進，杜絕盲目冒進。施工隊伍應具備合格的資質和高技術水平，不搞層層轉包，杜絕不合理的低成本中標，規范加強施工作業的監理，保障施工作業的高質量。

“十三五”期間，通過創造良好的外部環境、加大政府政策扶持力度，加以產業內部科技進步和精心作業，內外因素合力，可以有效地為煤層氣產業的發展清障加油，我國將建成較為成熟的煤層氣產業，為“十四五”最終建成具有中國特色的煤層氣產業打下堅實的基礎。

（作者系國家能源委專家咨詢委員會委員）