3月16日，十二屆全國人大四次會議表決通過的《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，將加快煤層氣開發放在了突出地位。這不僅是安全生產、構建本質安全型煤礦的需要，也是能源革命的需要，在提高能源利用效率、清潔低碳、減少排放、維護國家能源安全，特別是天然氣安全等方面都發揮著重要作用。

然而，目前煤層氣產業卻存在產量遠遠趕不上規劃，上游投資嚴重不足，非法侵權現象叢生等亂象，深度阻礙了這一產業的健康發展，歸根到底，都是我們的體制機制出了問題。

放眼“十三五”及更長時期，煤層氣開發利用都需要牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，不斷提高發展質量、發展水平。通過實踐新發展理念，努力實現《煤層氣勘探開發行動計劃》確定的2020年煤層氣產量達到400億立方米（其中地面開發200億立方米）的戰略目標。

發展基礎：到底怎么樣？

資源量巨大。煤層氣是賦存在煤層及其圍巖中的，以吸附或游離狀態存在的，以甲烷為主要成分的非常規天然氣。按照新一輪資源評價，我國2000米以淺的煤層氣資源量約為36.81萬億立方米，相當于490 億噸標準煤，排世界第三位。如果將評價范圍擴大到3500米以淺，煤層氣資源量還有大幅度增加。資源量超過1萬億立方米的盆地將近10個。

開發利用較早。1957年我國就組織過煤層氣地面開采試驗。上世紀70年代、80年代都進行過進一步探索。進入90年代，在黨中央、國務院的重視和推動下，煤層氣開發利用全面啟動，并寫進了《礦產資源法》及相關條例。“十一五”以來，煤層氣開發利用已經編制、實施了兩個“五年規劃”。

技術解決較好。經過20多年的不斷探索，在借鑒北美中介煤優勢論、低階煤富集論的基礎上，結合我國煤層氣資源情況和地質特點，我國煤層氣富集理論實現重大創新，提出并實踐證明了高階煤優勢論。863計劃、973計劃和《大型油氣田及煤層氣開發》國家重大科技專項等項目，較好地推動了煤層氣科學技術發展。經過潘河煤層氣國家示范工程等項目的反復實踐，已經形成了較為成熟的5項成套技術，并獲得了國家能源科技進步一等獎。2014年以來，潘莊區塊水平井負壓抽采獲得成功，煤層氣開發技術取得新進展。

成立國家公司。為加快煤層氣和煤礦瓦斯開發利用，參照石油天然氣一級礦權管理、國家石油公司負責開發模式，1996年年初，國務院批準設立了中聯煤層氣有限責任公司（下稱中聯公司），并修改了《陸上石油對外合作條例》，賦予國家煤層氣公司權利，享有對外合作專營權。在世界范圍內，組建國家公司開發煤層氣的先例，至今都不多見。

非公經濟參與。我國石油天然氣行業，煤層氣是最早對非公經濟開放的產業。煤層氣地質研究、規劃設計、咨詢論證、政策研究和物探、鉆井、壓裂、排采、保運、管道運輸、市場開發等環節全面對非公經濟開放，非公有制企業還獲得了煤層氣探礦權。近年來，已有多家煤層氣開發企業成功改制上市。

實現商業開發。2005年國家發展改革委批準設立潘河煤層氣開發國家示范工程以來，煤層氣勘探、開發、生產、市場等領域相繼獲得突破，2009年10月，潘河煤層氣國家示范工程全面投產，標志著煤層氣進入商業開發階段。時任中聯煤層氣公司董事長孫茂遠感慨，“煤層氣產業實現了華麗轉身”。2009年以來，潘莊、鄭莊、樊莊等一批煤層氣項目相繼進入商業開發。2015年全國煤層氣產量達到44.25億立方米。

踟躕不前：到底怎么了？

目標連續落空。煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用“十一五”規劃產量目標未能實現，曾引起多方面關注。“十二五”規劃煤層氣產量300億立方米，其中地面開發160億立方米。2015年全國煤層氣產量約為44.25億立方米，僅為規劃目標的28%左右，規劃目標落空率高達70%以上。煤層氣規劃目標繼續落空的消息，再度成為媒體和各界高度關注、熱烈討論的焦點。

投資嚴重不足。2015年全國新增煤層氣井數只有幾百口，實際上已經陷入了嚴重停滯。這種停滯的必然結果就是煤層氣規劃目標落空。煤層氣鉆井停滯的直接原因是投資不足，從勘探、到開發，再到儲運等環節，煤層氣投資出現了全面不足。不僅是民營經濟對煤層氣投資不活躍，外資企業紛紛撤出或暫緩煤層氣投資，就連國家煤層氣公司，也大幅削減了煤層氣投資。

非法侵權糾纏。2007年以前曾出現過對煤層氣的非法侵權現象，經國土資源部的整治，這一現象得到緩解。但是2009年潘河煤層氣國家示范工程商業投產的消息，刺激了相關地方和企業的神經，新一輪對煤層氣非法侵權卷土而來，源起山西、蔓延全國。據報道，山西晉城一些煤炭企業，公然進入他人依法持有煤層氣礦權的區域，部署、實施100多口煤層氣開發井，組織煤層氣開發、生產和銷售。殼牌公司退出石樓北區塊煤層氣合作開發等，都與非法侵害煤層氣礦權有著密切的聯系。據專家分析，非法侵權已經成為制約煤層氣健康發展的突出問題。

礦權制約明顯。截止2015年年底，全國煤層氣探礦權、采礦權的總面積不足5萬平方公里，與石油天然氣、煤炭的礦權面積都不可同日而語。2013年國務院發布93號文件，提出適當增加煤層氣礦權面積，表明那個時候國務院已經認識到了這個問題。另一方面，煤層氣探礦權、采礦權分段設置，獲得探礦權后、探明煤層氣儲量后，需要編制總體開發方案，報國家能源局備案后才能申請采礦權。這段時間往往需要兩年甚至更長時間，很大程度上制約了煤層氣加快發展。

體制制約深厚。設立國家煤層氣公司20年以來，體制問題一直沒有得到很好解決。國土資源部退出中聯公司后，中國石油與中煤集團平分了中聯公司，大大削弱了煤層氣發展能力。2010年年底以來，中煤集團分步退出了中聯公司，放棄了煤層氣投資。2013年中海油全資控股中聯公司，然而煤層氣在中海油的天然氣產量、現金流量、利潤構成中所占比例過低，中海油更看重致密砂巖氣。由此可見，受限于體制因素，至今尚未找到有效解決投資積極性、市場開發的科學方案，是造成煤層氣投資嚴重不足，發展不前的根本原因。

缺乏政策支持。3月1日，財政部搶在“兩會”前夕發布了提高煤層氣財政補貼政策，明確“十二五”期間煤層氣財政補貼標準提高0.10元/立方米，補貼標準達到0.30元/立方米。這與行業預期的0.4～0.6元/立方米存在較大差距，與美國按照氣價的一半左右進行補貼差距更大；同時，政策比預期晚到約5年。假如政策能在“十二五”初期出臺，2015年新增煤層氣井數就不會停滯在數百口的超低水平。更為重要的是，一些地方出臺指定煤層氣用戶、限定煤層氣價格、截留煤層氣返還增值稅。財政補貼部分又計征企業所得稅，很大程度上降低了煤層氣支持性政策的扶持力度。

供給側結構性改革：到底怎么辦？

落實五大發展理念。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出，“深入推進能源革命，著力推動能源生產利用方式變革，優化能源供給結構，提高能源利用效率，建設清潔低碳、安全高效的現代能源體系，維護國家能源安全”。“十三五”期間及更長時期，煤層氣開發利用都需要牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，不斷提高發展質量、發展水平。通過實踐新發展理念，努力實現《煤層氣勘探開發行動計劃》確定的2020年煤層氣產量達到400億立方米（其中地面開發200億立方米）的戰略目標。

供給側結構性改革。“十三五”規劃確立的經濟新常態為煤層氣提供了巨大市場空間。巴黎氣候大會取得的歷史性成果，對減少煤炭消費、增加天然氣利用提出了具體的規劃和時間表，加快煤層氣產業發展，增加煤層氣產量，減少煤層氣（煤礦瓦斯）放空、排空，是煤層氣產業供給側結構性改革的重要任務。煤層氣管道建設、煤層氣加工、轉換和煤層氣有效利用等環節，都面臨著調整、強化，成為供給側結構性改革的另一重任。

全面深化體制改革。一是深入總結、系統分析20年煤層氣體制探索艱難歷程和制約投資積極性的體制原因，將煤層氣體制改革納入《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，并作為油氣體制改革的試點。二是借鑒澳大利亞煤層氣與燃氣發電一體化發展商業模式，總結中國石油、中國石化一體化發展的成功經驗，探索煤層氣發展體制新模式。新星石油公司整體并入中國石化，一體化重組取得新經驗，既解決了新星石油公司的投資來源問題，又解決了所產油氣的市場問題。三是完善煤層氣礦權一級管理、分級監管制度，明確煤層氣開發秩序監管責任主體和管轄權。四是進一步加快混合所有制改革，鼓勵非公經濟提高煤層氣參與程度。

全面實現法治。十八屆四中全會提出的“全面依法治國”，是“四個全面”總體布局的重要內容。深陷違法侵權的煤層氣產業，亟待率先實現依法開采、依法監管，建設法治煤層氣產業。違法侵權活動必須制止，違法侵權者必須依法處理，鼓勵支持依法勘探、依法開發、依法生產、依法儲運和銷售。開展煤層氣執法檢查，防止發生新的侵害煤層氣礦權事件的發生。

深化礦權管理。借鑒國際成功經驗，結合我國加快煤層氣開發的實際情況，解決煤礦瓦斯長期無證抽采問題，合并煤層氣勘查許可證（即探礦權）、采礦許可證（即采礦權），實施一體化的煤層氣勘探開發生產許可證制度，鼓勵支持煤層氣滾動勘探開發，加快煤層氣勘探、開發節奏。在55萬平方公里有利含氣區內，優選部分煤層氣有利區，大幅度增加煤層氣礦權面積，分步實現20萬平方公里的礦權面積目標，為實現《煤層氣勘探開發行動計劃》目標提供工作空間。

深入開展扶貧項目。2016年1月，國家能源局官網發布了《關于加快貧困地區能源開發建設推進脫貧攻堅的實施意見》，提出了系列工作部署。3月22日，國家能源局印發了《2016年能源工作指導意見》，對能源開發扶貧做出了進一步部署。我國不少貧困地區煤層氣資源豐富，加大貧困地區煤層氣發展，通過勘探、開發和生產，推動貧困地區農民轉崗就業；通過煤層氣利用，提升貧困地區農民生活質量，通過煤層氣（煤礦瓦斯）發電，促進貧困地區供電問題進一步解決。

提升政策支持力度。消除與國家政策相抵觸、相矛盾或不一致的地方政策、規定或會議紀要。清理加在煤層氣產業上的水利基金、價格調節基金等名目眾多的地方基金。消滅截留或變相截留增值稅返還或部分返還。煤層氣財政補貼、增值稅退稅免征企業所得稅。改革煤層氣重大科技專項管理模式，提升煤層氣產業科技創新戰略聯盟的地位和積極作用。

煤層氣，是清潔能源、低碳能源、綠色能源和減少溫室氣體排放，減緩氣候變化，以及構建安全型煤礦的大事。如何依托豐富的煤層氣資源，利用較為成熟的煤層氣成套技術，深化體制改革、深化法治建設、提升政策體系，成為加快煤層氣發展，推進煤層氣供給側結構性改革，促進能源革命向縱深發展的關鍵。

（本文由全國政協常委、全國政協經濟委員會副主任，民建中央副主席王永慶執筆）