PPP物有所值“值”在哪里?

1理念方法值得肯定

立足我國國情，改良物有所值評估方法，對項目是否有必要搞PPP模式的決策，是有幫助的，至少可以減少像過去那樣，PPP項目上馬決策靠拍腦袋、拍胸脯、拍屁股等非理性行為。

2競爭機制值得肯定

政府傳統(tǒng)模式下，項目建設主體有高估投資預算、虛報工程造價、追求更高標準建設和投資沖動，容易造成政府投資的極大浪費。因此，政府在審批可研報告前，一般指定一家中介機構對其進行再評估，評估結果往往是對投資概算削減三分之一左右。即便如此，很多項目還是存在投資虛高現(xiàn)象。而PPP模式在選擇社會資本時如果經過充分競爭，以及在運營績效考核、社會公眾監(jiān)督下，一般會起到降低投資規(guī)?；蚍諆r格的作用。

3加快基礎設施建設值得

肯定財政部對地方政府融資平臺清理后，對于年建設財力10億元的某地方政府來說，一年只能開工2個5億元投資規(guī)模、且沒有收益的項目。如果實施PPP模式，合作期限15年的話，則同樣的建設財力用于政府付費，則一年可以開工20個以上5億投資規(guī)模的項目，從而可加速基礎設施的建設。

4可降低融資成本

如果地方政府債務壓力加大、政府融資平臺實力不強，則引入有實力的社會資本，因其融資成本，可降低項目整體成本。

5可提高公共服務水平

目前，供水、燃氣、供電領域的傳統(tǒng)管理方式，通過行風政風熱線評比，一定程度上可以提高公共服務水平，但不可持續(xù)。而在PPP模式下，如果行業(yè)主管部門能制定詳細的、可考核、易評價的行業(yè)服務標準，通過建立政府監(jiān)管評價、第三方專業(yè)檢測、使用者感受評分等綜合績效與投資收益正向激勵考核的機制，可以提高公共服務水平。

PPP“物有所不值”又有哪些?

1決策的時間成本高

目前，國內PPP項目前期可研論證多是政府部門或其控制的國企承擔，社會資本參與項目前期工作不多，因此PPP項目論證咨詢和落地較快。實際上，如果由社會資本深入?yún)⑴c前期的項目可研和設計方案等，可研論證以及與政府之間溝通、完善設計、融資方案等工作，可能需要反復幾輪磨合，耗時耗力，這也是為什么英國的PPP項目從提出到開工建設往往需要好幾年的原因。

2論證和監(jiān)管的成本高

企相對與傳統(tǒng)模式，PPP項目的咨詢論證成本會多出幾十萬到數(shù)百萬(根據(jù)難易程度和投資總額，PPP咨詢費一般在幾十萬到數(shù)百萬不等)。同時，對于PPP(特許經營)項目后續(xù)運營，往往需要聘請第三方專業(yè)機構代為監(jiān)測和考核，同時還要制定更加詳細的建設運營標準、監(jiān)管標準等制度，政府職能要轉變等，這同樣需要一筆不小的費用。而傳統(tǒng)模式，政府通過組織人事，管住項目運營負責人的“帽子”，就能約束項目按照政府的監(jiān)管要求運營，因而沒有上述第三方監(jiān)管等費用。

3爭議解決成本不可控

PPP項目合作周期長，運營期限內可能發(fā)生的各種情況，不可能在PPP合同中完全約定清楚。因此，PPP合同不能是一個死合同(不能調整的合同)，而是應根據(jù)項目運營情況、國家政策法規(guī)變化，每過幾年對PPP合同的關鍵條款進行評估，就爭議解決重新談判，并合理調整合同或簽訂補充協(xié)議，但爭議解決的成本往往非常高。比如，以泉州刺桐大橋為例，在其特許經營期內外部環(huán)境發(fā)生了很大變化(平行過江大橋多達7座)，理應對原合同進行評估和調整，但原來簽訂的合同過于簡單，政府、企業(yè)目標不同，雙方的爭議一直沒有解決。

4存在投資虛高的可能

盡管通過公開招標競爭可以降低項目總投資，但在實際操作中，很多施工企業(yè)想方設法通過PPP模式拿下施工，主要是看中可觀的施工利潤。究其原因，很多項目因競爭性磋商或競爭不充分，還是存在投資虛高問題，從而導致施工利潤偏高。

5降本增效目標不一定能實現(xiàn)

PPP實現(xiàn)降本增效的前提是政府行業(yè)服務、績效考核標準要細化明確，并能有效監(jiān)督社會資本按標準運營。否則，社會資本在逐利本性驅使下，為節(jié)約成本而降低公共服務水平。比如，公車運營實行PPP后，如果沒有明確的公交運營標準，企業(yè)可能會減少班車數(shù)量、增加發(fā)車間隔、提高車內擁擠度來獲得更高收益，從而降低了公共服務水平。

物有所值論證的誤區(qū)及完善建議

財政部的《指引》，明確從全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等六項基本評價指標開展定性評估，并通過對PPP項目全生命周期內政府方凈成本的現(xiàn)值(PPP值)與公共部門比較值(PSC值)進行比較，開展定量評價。從近半年的實踐看，還存在不少誤區(qū)。

一是物有所值論證走形式的居多。還沒有看到因為物有所值評價不通過而不能實施PPP的案例報道。

二是《指引》中的定性、定量評價方法有待完善。沒有體現(xiàn)PPP模式與傳統(tǒng)的模式主要不同，因此評價指標體系中缺少一些關鍵要素。比如前文所列出的物有所不值，在《指引》評價方法中沒有體現(xiàn)。

三是物有所值評價未因地制宜。比如定量評價，在現(xiàn)有政策下財力薄弱的地方政府融資平臺無法獲得貸款，PPP模式如果融到資金，就可以算得上一個重要的物有所值。而對于財力雄厚的地方，盡管社會資本融資成本低，但如果其投資回報率與中長期市場利率的比值高于過去融資平臺融資成本與當時中長期市場利率的比值，則是物有所不值。

四是過高估計了物有所值的作用。物有所值評價與項目可研論證一樣，只是起到決策參考作用，論證本身不能自動起到降本增效的作用，還是要依靠對項目建設運營全過程監(jiān)管和合同履約來實現(xiàn)。

五是物有所值論證與可研論證的關系還沒有完全厘清。目前還存在二者關系的脫節(jié)問題。實際上對于BOT形式的PPP項目，一般是先有可研論證，再進行PPP物有所值論證，但可研論證可能沒有很充分地考慮后續(xù)PPP可行性論證。而對于社會資本深入?yún)⑴c項目前期工作DBFO方式，項目可研論證與PPP可行性論證可能是相互影響的過程。

建議：進一步完善物有所值論證方法，保障專家在物有所值論證中的客觀中立性，科學對待物有所值的作用，做好可研論證與PPP論證的銜接。此外，拋開經濟性不說，從政治和社會治理看，PPP物有所值論證實際上是關注納稅人的錢如何更好地用在刀刃上。因此，公眾如何參與PPP物有所值論證，也是一個值得思考的問題。