政府和社會(huì)資本合作(PPP)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下的創(chuàng)新產(chǎn)物，它的興起和被廣泛運(yùn)用，是政府職能從大到小、市場(chǎng)作用從小到大的轉(zhuǎn)變，是中國(guó)社會(huì)治理體系轉(zhuǎn)型的需要，是對(duì)傳統(tǒng)投資建設(shè)模式的改革。同時(shí)，也是解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中政府在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域遇到的諸多矛盾的良方，比如，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)施工和投資運(yùn)維等方面缺乏第三方的客觀評(píng)估和監(jiān)督，在項(xiàng)目建設(shè)中出現(xiàn)投資超概算、變更規(guī)劃、效率低下等。

管理好PPP財(cái)政承諾，減少PPP項(xiàng)目對(duì)財(cái)政的影響

政府對(duì)PPP項(xiàng)目的支持不同，就會(huì)形成不同類型的財(cái)政承諾，除了需要承擔(dān)已納入PPP合同的顯性財(cái)政承諾外，還要承擔(dān)一些隱性負(fù)債。比如，政府在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)提供固定、持續(xù)的補(bǔ)貼或者政府按照每單位服務(wù)或每服務(wù)一個(gè)用戶給予費(fèi)用補(bǔ)貼;承擔(dān)有助于項(xiàng)目的配套工程;由于道德義務(wù)或者公眾期望而產(chǎn)生的非合同責(zé)任，政府提前終止合同補(bǔ)償社會(huì)資本后，還需要確保持續(xù)提供公共服務(wù)，或者結(jié)束公共服務(wù)，將設(shè)施用于其他目的或拆除等。

準(zhǔn)確識(shí)別項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)真實(shí)成本。傳統(tǒng)的項(xiàng)目在開始的時(shí)候，預(yù)算往往被忽略，在真實(shí)成本出現(xiàn)前發(fā)生大量的沉淀，而PPP則需要項(xiàng)目開始前就把全生命周期的成本估算出來(lái)，做好“物有所值評(píng)價(jià)”是選擇項(xiàng)目、確定項(xiàng)目最主要的一環(huán)，只有能更好地實(shí)現(xiàn)“物有所值”才能采用PPP。

評(píng)估財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，確保有效競(jìng)爭(zhēng)。在政府不能清晰認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，社會(huì)資本就會(huì)把賭注押在中標(biāo)后可以影響政府未來(lái)的決策，或者認(rèn)為中標(biāo)后已經(jīng)沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手可以與政府重新談判，那么，具有競(jìng)爭(zhēng)性和透明度的采購(gòu)程序就會(huì)形同虛設(shè)，優(yōu)勝劣汰也無(wú)從談起。

合理安排預(yù)算，提高政府信譽(yù)。建立清晰的預(yù)算機(jī)制，將財(cái)政承諾的預(yù)算和支付納入到政府對(duì)PPP管理政策體系中，確保按時(shí)支付直接負(fù)債和或有負(fù)債，增加政府在合同體系中的信譽(yù)，而非單獨(dú)處理每個(gè)PPP項(xiàng)目，減少社會(huì)資本認(rèn)為的政府存在支付風(fēng)險(xiǎn)。

投融資進(jìn)入新時(shí)代，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸回穩(wěn)

PPP模式能夠通過(guò)多種融資方式籌集資金，與傳統(tǒng)的融資平臺(tái)相比，最大的變化在于可以用股權(quán)或債權(quán)直接融資，如果再加上政府性債券，政府的投融資將進(jìn)入多元化。

政社合營(yíng)邁入新時(shí)代。政府和社會(huì)資本合資建立PPP項(xiàng)目公司，以社會(huì)資本為主，政府投資為輔，對(duì)具有相對(duì)穩(wěn)定現(xiàn)金流的經(jīng)營(yíng)性和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性的PPP項(xiàng)目公司，可以項(xiàng)目信用為支撐，通過(guò)資產(chǎn)證券化等形式進(jìn)行融資，而政府只需要對(duì)這些項(xiàng)目進(jìn)行前期的投入。

“新融資平臺(tái)”或?qū)⒄Q生。國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))明確要求“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)”，傳統(tǒng)的融資平臺(tái)退出舞臺(tái)，但是政府巨大的資金需求依然存在。目前，只有通過(guò)舉借政府性債券和PPP模式債務(wù)來(lái)彌補(bǔ)巨大的資金需求，同時(shí)受政府性債券限額的約束，依靠PPP模式下的經(jīng)營(yíng)主體來(lái)緩減投融資壓力顯得更為重要。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降低。PPP模式的運(yùn)用將促進(jìn)地方政府舉債規(guī)范化，倒逼政府維持自身信用程度，以較高的信用度作為PPP融資的條件，同時(shí)，財(cái)政補(bǔ)貼和合同義務(wù)將納入預(yù)算，從而提高地方債務(wù)的公開和透明化程度。

界定支出范圍，在供給機(jī)制上創(chuàng)新

PPP連接了政府在融資、管理、治理等多方面邏輯關(guān)系，幫助政府轉(zhuǎn)變職能提供更好的供給服務(wù)，厘清政府與市場(chǎng)的權(quán)責(zé)，發(fā)揮“大市場(chǎng)”的有效供應(yīng)。

推進(jìn)機(jī)制上的創(chuàng)新建設(shè)。PPP作為供給側(cè)改革的創(chuàng)新，充分體現(xiàn)了依法、平等，引入社會(huì)資本幫助解決當(dāng)前需要解決的困難，減輕政府當(dāng)年支出壓力，平滑財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃，推進(jìn)政府在管理機(jī)制上創(chuàng)新，努力打造政府的契約精神，為構(gòu)建現(xiàn)代化的管理機(jī)制和現(xiàn)代化財(cái)政贏得時(shí)間，奠定基礎(chǔ)。

市場(chǎng)與政府的合理配置。PPP機(jī)制下，政府可以更專注于優(yōu)化政策規(guī)劃，從全局的高度有效對(duì)沖經(jīng)濟(jì)發(fā)展中帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn);社會(huì)資本可以更專注于操作環(huán)節(jié)給自己的實(shí)惠;第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)可以更專注于在設(shè)計(jì)、財(cái)務(wù)、法律等具體事務(wù)方面的優(yōu)勢(shì)來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)，這些方面的結(jié)合就是老百姓的受益增加。

合理有效化解公共風(fēng)險(xiǎn)。任何一個(gè)公共項(xiàng)目、任何一個(gè)公共領(lǐng)域都會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)，由于市場(chǎng)本身不能化解公共風(fēng)險(xiǎn)，只有通過(guò)政府來(lái)管理和化解公共項(xiàng)目及公共領(lǐng)域產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，合理管理風(fēng)險(xiǎn)才是政府的職責(zé)，隨著社會(huì)資本在供給基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品中的優(yōu)勢(shì)和影響力，政府的作用將會(huì)逐步被替代，推廣運(yùn)用PPP也是為了消除公共風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行的制度安排。

PPP項(xiàng)目不同于一般的商業(yè)性項(xiàng)目，具有較強(qiáng)的政策導(dǎo)向，涉及城建、交通、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，過(guò)去在公共服務(wù)領(lǐng)域是政府應(yīng)該做的事情自己在做，現(xiàn)在通過(guò)體制機(jī)制的創(chuàng)新、開放市場(chǎng)鼓勵(lì)社會(huì)資本來(lái)做，或者是政府和社會(huì)資本合作一起來(lái)做。在推進(jìn)供給側(cè)改革中，在推廣運(yùn)用PPP模式的浪潮中，只有更新理念、與時(shí)俱進(jìn)，才會(huì)全心全意為社會(huì)提供好的公共產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)。