PPP模式推進(jìn)以來(lái)，地方政府信用問(wèn)題一直是業(yè)界特別是社會(huì)資本所關(guān)心和擔(dān)憂(yōu)的問(wèn)題。據(jù)悉，財(cái)政部《PPP項(xiàng)目財(cái)政管理辦法》(以下稱(chēng)《辦法》)于今年7月進(jìn)入征求意見(jiàn)階段，政府不履約將被扣款。

近日，《關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)高規(guī)格發(fā)布，明確要改善企業(yè)投資管理，充分激發(fā)社會(huì)投資的動(dòng)力和活力。這兩份文件對(duì)化解PPP模式現(xiàn)存問(wèn)題將產(chǎn)生多大作用?

地方政府信用成為政策關(guān)注重點(diǎn)政策明確將PPP支出納入預(yù)算管理，如地方政府不履約，上級(jí)財(cái)政直接從相關(guān)資金中代扣并支付

圍繞PPP項(xiàng)目，相關(guān)政策陸續(xù)推出，使地方政府財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)和項(xiàng)目識(shí)別評(píng)估得到完善。而隨著PPP項(xiàng)目支出被納入地方財(cái)政預(yù)算，地方政府的履約行為也逐漸受到約束。

最受關(guān)注的政策文件仍然是2015年4月財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，其最大的亮點(diǎn)在于將PPP資金納入預(yù)算管理，規(guī)范不顧實(shí)際財(cái)力、盲目上PPP項(xiàng)目的地方政府。

按照《指引》要求，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%。省級(jí)財(cái)政部門(mén)可根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜確定具體比例，并報(bào)財(cái)政部備案，同時(shí)對(duì)外公布。

有業(yè)內(nèi)人士分析，PPP項(xiàng)目占公共預(yù)算比例不超過(guò)10%，是一個(gè)相對(duì)合理的區(qū)間。比之前《指引(征求意見(jiàn)稿)》規(guī)定的5%比例有所提高，給了各地政府一定的裁量權(quán)。

目前，PPP相關(guān)操作指導(dǎo)性文件基本系統(tǒng)化，PPP運(yùn)作的基本規(guī)范性文件逐漸成型。財(cái)政部正在其PPP示范項(xiàng)目中，實(shí)踐這些政策規(guī)定，并通過(guò)建立基金庫(kù)等方式，推動(dòng)更多項(xiàng)目落地。

有媒體報(bào)道，《PPP項(xiàng)目財(cái)政管理辦法》本月進(jìn)入征求意見(jiàn)階段，其主要內(nèi)容是地方政府不履約時(shí)的扣款機(jī)制和將PPP支出納入預(yù)算管理，以保障PPP項(xiàng)目合同中的地方政府履約能力，解決地方政府信用問(wèn)題，讓社會(huì)資本減少對(duì)政府信用心存芥蒂。

據(jù)了解，《辦法》要求每年7月底之前，行業(yè)主管部門(mén)應(yīng)按照當(dāng)年P(guān)PP項(xiàng)目合同約定，結(jié)合本年度預(yù)算執(zhí)行情況、支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)等，預(yù)算下一年度應(yīng)納入預(yù)算的PPP項(xiàng)目收支數(shù)額。

同時(shí)，上級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)督促下級(jí)財(cái)政部門(mén)嚴(yán)格履行PPP合同。沒(méi)有及時(shí)足額向社會(huì)資本支付政府付費(fèi)或者提供補(bǔ)貼的，按照合同約定依法辦理。經(jīng)法院判決后仍不執(zhí)行的，由上級(jí)財(cái)政直接從相關(guān)資金中代扣，并支付至項(xiàng)目公司或社會(huì)資本。

“《辦法》對(duì)地方政府PPP項(xiàng)目支付的約束，利好契約精神建設(shè)，直擊目前痛點(diǎn)。“E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤這一認(rèn)為。但他強(qiáng)調(diào)，不要將對(duì)支付約束變成PPP的剛性?xún)陡叮?xiàng)目前期是否跟上、后面績(jī)效考核是否到位，都應(yīng)務(wù)實(shí)地與支付約束相結(jié)合，否則可能加劇地方債務(wù)的擴(kuò)大。

引導(dǎo)社會(huì)資本良性發(fā)展PPP模式各項(xiàng)制度逐步完善，可以期待程序公平;政策對(duì)企業(yè)投資趨寬，而對(duì)政府投資趨嚴(yán)

全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)不久前發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)環(huán)保行業(yè)民間投資的建議》，指出我國(guó)目前民間投資下滑嚴(yán)重。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，去年12月以來(lái)，占投資額六成以上的民間投資突然失速，從同比增長(zhǎng)10%，一路下滑到2.8%。

而在PPP項(xiàng)目中，不少業(yè)內(nèi)人士反映，“國(guó)進(jìn)民退“現(xiàn)象有趨于嚴(yán)重的態(tài)勢(shì)。據(jù)廣發(fā)證券分析，國(guó)企正成為PPP項(xiàng)目的主要推動(dòng)者，國(guó)企在訂單獲取、項(xiàng)目融資、項(xiàng)目落地等多角度競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)顯著，尤其在大型項(xiàng)目上更是如此。

“有的項(xiàng)目民間資本想進(jìn)卻進(jìn)不去，有的項(xiàng)目缺乏有效的機(jī)制保障民營(yíng)企業(yè)投資收益，民間資本因此持幣觀望。“全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)執(zhí)行秘書(shū)長(zhǎng)馬輝此前分析認(rèn)為，支付機(jī)制不健全、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不健全等原因，是導(dǎo)致民間投資在環(huán)保行業(yè)下滑的重要因素。

這些問(wèn)題的解決在《辦法》中得到體現(xiàn)，其采購(gòu)條件中規(guī)定要依法擇優(yōu)選擇合作伙伴，不得以不合理的條件對(duì)合作方實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。要積極鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)、中小企業(yè)參與，依法允許外資企業(yè)參與。同時(shí)，《辦法》對(duì)低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)和信息公開(kāi)也高度關(guān)注。

此前，決策層的不少文件和動(dòng)作已經(jīng)說(shuō)明其關(guān)注到了投資“國(guó)進(jìn)民退”、市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題。比如，今年5月國(guó)務(wù)院辦公廳要求對(duì)促進(jìn)民間投資政策落實(shí)情況開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)督查。其中，重點(diǎn)督查是否存在市場(chǎng)反映的民間資本準(zhǔn)入門(mén)檻高、困難多、阻力大等問(wèn)題;以及是否存在民間投資不能享受與其他企業(yè)同等的財(cái)政補(bǔ)助、土地供應(yīng)、貸款貼息、用水用電用氣用熱價(jià)格等問(wèn)題，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的投資環(huán)境。

“在PPP等模式各項(xiàng)制度逐步完善的進(jìn)程中，可以期待程序公平，但更重要的是依靠企業(yè)自身實(shí)力。”薛濤介紹說(shuō)。在充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下，民營(yíng)企業(yè)可以占有PPP項(xiàng)目的一席之地。國(guó)企可與民企形成生態(tài)合作關(guān)系，國(guó)企找到有效率的民企參與項(xiàng)目，提升整體的服務(wù)，將項(xiàng)目機(jī)會(huì)和合作共贏最大化，有實(shí)力的民企依然會(huì)獲得PPP項(xiàng)目應(yīng)得的部分。

近日公布的《意見(jiàn)》中，社會(huì)資本包括央企、異地國(guó)企和民企在內(nèi)。有分析認(rèn)為，《意見(jiàn)》以最高規(guī)格出臺(tái)表明，我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)靠“間接融資”推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式，也走到了盡頭。一方面，國(guó)企債務(wù)率已經(jīng)很高;另一方面，銀行壞賬大幅上升。在這種背景下，大量中小企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)無(wú)法獲得銀行貸款。

因此，《意見(jiàn)》提出，金融機(jī)構(gòu)以適當(dāng)方式依法持有企業(yè)股權(quán)的試點(diǎn)，有助于小微企業(yè)、創(chuàng)業(yè)企業(yè)等輕資產(chǎn)企業(yè)從銀行拓展融資渠道。

君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅(jiān)認(rèn)為，《意見(jiàn)》在特許經(jīng)營(yíng)和PPP領(lǐng)域釋放的重大政策信號(hào)。首先，對(duì)企業(yè)投資趨寬，而對(duì)政府投資趨嚴(yán)。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性的特許經(jīng)營(yíng)或PPP項(xiàng)目而言，政府方出資可能會(huì)趨緊。其次，特許經(jīng)營(yíng)和PPP項(xiàng)目比較頭疼的融資問(wèn)題將有望緩解，而信息公開(kāi)、項(xiàng)目監(jiān)管等環(huán)節(jié)則會(huì)逐步走上軌道。第三，特許經(jīng)營(yíng)模式不會(huì)退出歷史舞臺(tái)，最大的可能是與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)并列成為PPP(廣義)的兩類(lèi)主要模式，分別適用于不同性質(zhì)的項(xiàng)目。