近日，《環境影響評價法》修改通過審議，并將于9月1日起開始施行。據了解，此次修改的主要內容包括：環評審批不再作為核準的前置條件;將環境影響登記表審批改為備案;不再將水土保持方案的審批作為環評的前置條件;取消行業預審;增加了根據規劃環評結論和審查意見對規劃草案進行修改完善等規定;“未批先建”最高罰款二十萬元改為總投資額的1%至5%。為了更加深入了解關于《環境影響評價法》的修改的相關信息，《節能與環保》雜志特邀請了業內專家對其進行深入介紹與解讀。

原有的環評法只是一個半成品規劃環評尚未真正實現落地

16年前全國人大環資委著手制訂《環境影響評價法》(以下簡稱“環評法”)時,首要目標其實是想要建立戰略環評制度,完善中國的環境影響評價制度體系。戰略環評包括政策環評和規劃環評。由于戰略環評的評價對象是各級政府部門綜合的或行業性的政策和規劃,所以設立戰略環評制度的阻力是巨大的。2000年年底提交的草案在征求政府各部門意見時,滿是抵觸與質疑,經過長達20個月的協調與博弈,最后達成妥協的結果是:開展政策環評的時機和條件尚不成熟;可先行開展規劃環評,但只限于土地利用規劃，區域開發、流域、海域的建設、開發利用規劃，以及工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發等10類專項規劃,而不是全部的規劃。

2002年10月最終頒布的環評法既未明確規劃環評的審查程序,也未明確規劃環評的審查主體,對規劃環評報告書結論和審查意見如何被規劃編制機關采納語焉不詳。由于出臺的環評法實質只是一個半拉子工程,缺乏強制性和可操作性,各級政府部門和規劃編制機關主動開展規劃環評或主動采納規劃環評結論和建議的積極性不高。雖然后來國務院頒布了規劃環評條例和一系列推進規劃環評落地的行政性文件,但由于缺少上位法的支撐,發揮的效力極其有限。所以,13年過去了,規劃環評并未實現全面落地。

此次修改是統籌重大行政審批改革任務而做的微調

這次環評法修改不屬于單獨修改,而是和其它5部法律一起打包修改的。6部打包法律的修改具有很強的有針對性，修改內容幾乎全都涉及簡政放權。修改后的環評法充分體現了國家落實行政審批改革和政府職能轉變要求，統籌“放管服”的原則,具體變化體現在以下幾個方面：

一是簡化了項目環評的行政審批要求。項目環評審批不再作為可行性研究報告審批或項目核準的前置條件。“環評前置”被取消后，就給不同部門并行辦理手續提供了空間，形成了“并聯”的方式。這樣帶來的直接好處就是：企業投資項目的審批流程不僅得到優化，而且節省了大量辦理審批的時間。

2014年以來，環評行政管理方面已發生了多項重大變革。如國務院辦公廳于2014年11月、12月先后出臺了《國務院辦公廳關于加強環境監管執法的通知》(以下簡稱“56號文”)和《國務院辦公廳關于印發精簡審批事項規范中介服務實行企業投資項目網上并聯核準制度工作方案的通知》(以下簡稱“59號文”)。“59號文”指出，“屬于企業經營自主權的事項，一律不再作為前置條件。對法律法規沒有明確規定為前置條件的，一律不再作為前置審批。對法律法規明確規定為前置條件的，除確有必要外，都要通過修改法律法規，一律不再作為前置審批。”并且明確實施：“各負其責、依法監管”的原則，建立縱橫聯動協管體系，將工作重心從事前審批轉向事中事后監管。”從這些文件可以看出，政府職能轉變要求輕事前審批，重事后監管，除重特大項目環評前置外，均改為并聯辦理。

這次環評法的修改雖然取消了環評的前置條件，“串聯”改為“并聯”，但環評“一票否決”的地位并未改變。修改后的環評法第二十五條依然規定：建設項目的環境影響評價文件未依法經審批部門審查或者審查后未予批準的，建設單位不得開工建設。

此外,簡化或弱化項目環評的行政審批要求后,完全可依靠加強事后監管、強化規劃環評以及加強規劃環評與項目環評聯動來彌補。

簡政放權制度的另一核心在于加強事后監管，因此未來項目環評工作的核心是環評后監管而非此前的環評審批工作?，F行環評法的重點主要落在環評審批工作上，二十二條、二十三條等多條規定了審批程序，僅在二十八條原則性規定了“環境保護行政主管部門應當對建設項目投入生產或者使用后所產生的環境影響進行跟蹤檢查，對造成嚴重環境污染或者生態破壞的，應當查清原因、查明責任，”并無具體規定環評后監管的程序。

二是強化了規劃環評。修改后的《環評法》規定，專項規劃的編制機關需對環境影響報告書結論和審查意見的采納情況作出說明，不采納的，應當說明理由。這一修改將增強規劃環評的有效性，規劃編制機關必須對環評結論和審查意見進行響應。

規劃環評主要解決宏觀布局與規模等問題,而項目環評主要解決微觀選址與具體措施等問題。規劃環評重在優化行業的布局、規模、結構，擬定負面清單，指導項目環境準入。項目環評重在落實環境質量目標管理要求，優化環保措施，強化環境風險防控，做好與排污許可的銜接。

修改后的環評法規定，規劃環評意見需作為項目環評的重要依據，且后續的項目環評內容的審查意見應予以簡化，這也進一步體現出規劃和項目之間的有效互動。加強規劃環評與項目環評聯動。依法將規劃環評作為規劃所包含項目環評文件審批的剛性約束。對已采納規劃環評要求的規劃所包含的建設項目，簡化相應環評內容。對高質量完成規劃環評、各類管理清單清晰可行的產業園區，試點降低園區內部分行業項目環評文件的類別。項目環評中發現規劃實施造成重大不利環境影響的，應及時反饋規劃編制機關。

三是加大了處罰力度。新修改的《環評法》大幅提高了未批先建的違法成本,根據違法情節和危害后果，可對建設項目處以總投資額1%以上5%以下的罰款，并可以責令恢復原狀。加大對未批先建的處罰力度,也是對取消環評的前置條件等簡化或弱化項目環評的相應配套措施之一。修改前的《環評法》對未批先建違法企業處罰力度不夠。未批先建的企業受到的處罰只有停止施工、補做環評、接受處罰，最多處罰20萬元。這一罰款額度對于動輒投資數十億甚至上百億、數百億元的大型項目來說就是“九牛一毛”。

導致在實踐中部分企業投機取巧，先上車后補票。這就讓企業產生了邏輯錯位：一個規規矩矩做了環評的企業，可能因未通過審批而不能立項;另一個環評違法企業只要肯認罰，繳納至多20萬元的罰款，就能通過審批。這就導致違法企業成本低、守法企業成本高，甚至出現“劣幣驅逐良幣”的現象。修改后的環評法大幅度提高了懲罰的限額,項目如果是上億元的話，罰款可以超過百萬元。可以責令恢復原狀，則意味著企業前期投資將會“打水漂”，這將對企業產生強大威懾力。

以規劃環評落地引領環評制度改革環評法的大調已經箭在弦上

《“十三五”環境影響評價改革實施方案》確立了全面環評制度改革的方向。2016年7月15日，《“十三五”環境影響評價改革實施方案》正式發布,標志著如火如荼的環評制度改革正式啟程。

該方案提出以改善環境質量為核心，以全面提高環評有效性為主線，以創新體制機制為動力，以“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”(以下簡稱“三線一單”)為手段，強化空間、總量、準入環境管理，劃框子、定規則、查落實、強基礎，不斷改進和完善依法、科學、公開、廉潔、高效的環評管理體系,為全面環評制度改革指出了明確的方向。

《“十三五”環境影響評價改革實施方案》確立了全面環評制度改革的基本框架。該方案提出堅持與相關重大改革任務相統籌,與排污許可制相融合，實現制度關聯、目標措施一體;堅持構建全鏈條無縫銜接預防體系,明確戰略環評、規劃環評、項目環評的定位、功能、相互關系和工作機制;堅持問題導向補短板,針對規劃環評落地難、項目環評“虛胖”等問題重點突破，形成體制機制，強化落實執行;堅持相關方共同參與共同落實,落實建設單位的環保主體責任,提高各級環保部門管理能力，強化事中事后監管,深化環評信息公開，引導公眾依法有序參與,鼓勵支持各地區根據本方案，探索符合本地實際的環評改革措施。

《“十三五”環境影響評價改革實施方案》確立了全面環評制度改革的基本內容。該方案提出通過制定落實“三線一單”的技術規范,將生態保護紅線作為空間管制要求，將環境質量底線和資源利用上線作為容量管控和環境準入要求。健全成果應用落實機制，開展政策環境評價試點,建立政策環評機制,推動政策和規劃環評“落地”。通過不斷強化“三線一單”在優布局、控規模、調結構、促轉型中的作用，以及對項目環境準入的強制約束作用,強化規劃環評的約束和指導作用。

推行規劃環評清單式管理,包括制定空間開發規劃的生態空間清單和限制開發區域的用途管制清單;制定產業開發規劃的產業、工藝環境準入清單;實現重點產業園區規劃環評全覆蓋，強化清單式管理。嚴格規劃環評違法責任追究。強化規劃環評公眾參與。完善公眾參與機制，落實規劃編制機關主體責任，提高部門及專家參與的程度和水平，發揮媒體輿論科學引導作用。完善規劃環評會商機制，對可能產生跨界環境影響的重大規劃，指導規劃編制機關實施跨行政區域環境影響會商，強化區域聯防聯控。加強規劃環評與項目環評聯動。依法將規劃環評作為規劃所包含項目環評文件審批的剛性約束。

此外,該方案提出通過改革管理方式、嚴格項目管理、提高公眾參與有效性,以提高建設項目環評效能。通過創新“三同時”管理、落實監管責任,不斷強化事中事后監管。通過建立預警體系、開展預警試點和重大環境影響預警。健全環評政府信息公開機制,深化政府信息公開。規范環評市場秩序,強化環評機構和人員管理,營造公平公開的環評技術服務市場。