從2008年起，中國人民大學環境學院院長馬忠就為《環境保護稅法（草案）》（以下簡稱“環保稅法”）的起草而奔走忙碌。歷時八年，到今年8月29日的十二屆全國人大常委會第二十二次會議上，這部草案第一次提請審議，環保稅法終于迎來曙光。

馬忠向時代周報記者透露，參與起草環保稅草案的，既有高校人員，也有環保部、財政部、稅務部門研究機構的工作人員，“我們在大體的立法方向上是一致的”。

財政部部長樓繼偉作草案說明時表示，草案的立法原則是“稅負平移”，從排污費“平移”到環保稅，征收對象等都與現行排污費保持一致，征收對象為大氣污染物、水污染物、固體廢物、噪聲。

馬忠在接受時代周報記者采訪時，言語間流露出惋惜之意：“排污費改成環保稅，這是一件很重大的事情。如果只是平移，就太可惜了。”

國務院發展研究中心環境政策研究室副主任陳建鵬在接受時代周報記者采訪時表示：“一直以來，排污費征收的費率比較低，費改稅以后，由稅務部門收稅，可能會做一些變化。”他強調，環保稅法出臺是今年除中央環保督察組、環保部設立“三司”之外，中國環境治理一個值得注意的重點。

陜西安康一家化肥廠負責人向時代周報記者表示：“我們行業的人都在盯著這個法的出臺。”他認為，目前的排污費平移設計只是暫時的，未來如化肥這類高污染行業必將因環保稅負面臨洗牌。“草案一旦實施，將成為化肥行業去產能的契機。一些小企業沒有錢治理污染，肯定會面臨淘汰。”他已經在與當地的污水處理廠商洽，增加治污費用。

費改稅的價值

環保稅法是黨的十八屆三中全會提出落實“稅收法定”原則要求、《立法法》對“稅收法定”作出明確規定之后，提請全國人大常委會審議的首部單行稅法。

從1990年開始，針對排污企業，環保部門會征收排污費。2003-2015年，全國累計征收排污費2000多億元，繳納排污費的企事業單位和個體工商戶累計500多萬戶。財政部部長樓繼偉說，排污費制度對于防治環境污染發揮了重要作用，但與稅收制度相比，排污費制度存在執法剛性不足、地方政府和部門干預等問題，因此有必要進行環境保護費改稅。

馬忠對此分析道，地方政府出于降低當地企業成本的考慮，可能會限制環保部門對排污費的收取：“北京和天津此前已經上調了排污費率，因為他們有這個經濟實力，也有決心把環境搞好。其他省份就很難說了。”

時代周報記者查詢各省排污費征收情況后了解到，每個省區市都存在一些重點污染企業因“政策性免征”不用繳納排污費，這其中不乏長期污染大戶。有業內人士表示，近年來，排污費減免成了一些地方“政策優惠”“減輕企業負擔”的借口。對于一些沒有資質的環評機構，許多地方政府也是睜一只眼閉一只眼。

中國人民大學環境學院教授藍瑛告訴時代周報記者，排污費與環保稅之間存在明顯的差異：“征收單位不一樣，稅是稅務部門征收。因此稅的權威會大一些。原來不繳納排污費是違規行為，現在是違法行為。” 國務院發展研究中心資源與環境政策研究所專家組組長倪紅日此前表示：“收費和收稅，征收力度不同，通過稅收立法能更嚴格、規范地保護環境”。

環保稅立法更大的背景是行政費用向法定稅收過渡的趨勢，也即在全國其他領域正在實施的“費改稅”。財政部財政科學研究所原所長賈康在今年全國兩會上的提案指出，我國尚未設立專門的環境稅種，現行環保排污收費征收標準偏低，范圍過窄，整體環境稅收政策缺乏系統性，導致環保效果不顯著。

藍瑛告訴時代周報記者，環保稅的征稅工作相對專業：“征稅要符合環境容量的變化，不應該是一成不變的。因此培養一些相關的專業人員肯定是必要的。”她建議稅務部門和環保部要設立聯動機制。這一提議在草案中亦有所體現。

著名經濟學家宋清輝表示，由“排污費”變為“環保稅”，是與國際接軌邁出的重要一步。他表示，所有世界范圍內的環保稅都有一個雙重紅利在里面，第一個是用經濟手段來遏制環境污染排放，第二個是通過遏制污染物排放得到的資金來保護環境。

進入財政系統是進步

草案明確，由稅務部門主導征稅，環保部門是協助的角色，不直接和納稅人發生關系，而是提供稅基數據，由稅務部門進行形式審查，二者在行政系統內部是分工負責和監督關系。

“收支兩條線的大方向是絕對沒錯的。”馬忠指出，排污費由環保部門收取，由于是行政收費，排污費被收取上來后，可能不僅用于治污，還會用于環保部門的行政開支，“不夠規范”。環保稅出臺后，稅收會進入財政體系，環保部的行政開支將交由財政發放。

藍瑛向時代周報記者提出擔憂：“環保部征收排污費已經有一套辦法，這些費用都有一定的用途?，F在由稅務部門來征收，因為稅是走財政體系的，所以如果沒有附加條款，很難說這部分資金能回到環保部門手上。沒有這部分收入，環保部門的經費就少了一塊。”

全國人大代表、福建省環境科學研究院副院長張玉珍參加了草案的審議，她在意見中亦有些擔憂：根據我國稅制，如果不作特殊規定，環境保護稅的收入將和其他一般預算資金一樣，在進行公共財政預算開支時也不考慮收入來源的屬性，綜合進行預算支出。如果環境稅收入不指定資金用途，一方面無法保證現有排污費收入形成的資金支持作用，造成地方環保投入減少；另一方面，也無法形成穩定、持續的環保投入渠道。

馬忠則表示積極態度：“全國的環保部門并不缺錢。”他認為，全國財政去年用于環保的資金是4800億元，“足夠用了。而且從三中全會、五中全會的結果看，中央財政對環保的傾斜肯定會越來越大”。

治污收費進入財政系統并非從環保稅法開始。馬忠介紹，事實上東部沿海地區的排污費已經納入了財政系統，只是西部省份的排污費還是由當地環保部門自己收取，“中央對西部地區采取轉移支付，未來費改稅后，西部地區環保部門的經費也不用擔心。”

馬忠認為，排污費升格為環保稅，進入財政系統，恰恰體現出進步意義，以及環保稅制定的目的。“排污費是行政收費，是環保部門的收入。從根本上講，企業不排污，環保部門的收入就會減少，這會挫傷環保部門治污的積極性。而環保稅是‘有污染才有稅’，是鼓勵企業不排污。”馬忠說，“環保稅不是收入稅，不是所得稅，而是行為稅”。

稍早之前，環保部部長陳吉寧在公開場合表示，起草環境保護稅的核心目的并不是為了增加稅收，而是為了建立一個機制，鼓勵企業少排放污染物，多排多付稅，少排少付稅。

排污費由地方環保部門收取，收入歸當地環保部門所有。環保稅法草案延續這一規則，地方的環保稅收歸地方財政所有。

稅負平移是第一步

專家指出，環保稅草案采取平移的設計，核心原因在于“不增加稅負”的原則。“新常態下，經濟下行，草案可能考慮到，給企業再增加負擔要慎重，”藍瑛表示。

草案中規定，目前的排污費率是環保稅率的底線，設定浮動稅率的權力被交給了地方。但藍瑛和馬忠都提出質疑：征稅的標準，草案中并沒有給出。這給了一些地方政府不上浮稅率，“保持沉默”的權力。

據了解，根據草案，7省市的大氣和水的排污費標準已顯著低于最低標準。“排污費率一直設定得很低，這造成環保部門的威懾力不足。”陳建鵬向時代周報記者表示。環保稅法的出臺，原本被寄希望于改變這一狀況，然而目前采取平移排污費率的辦法，并不能帶來很大改善。

據時代周報記者了解，全國各地收取的排污費普遍低于治理成本，這不僅給環保部門治污帶來資金困難，同時企業也感受不到太大壓力。在草案中，還有一些設計體現了“不增加稅負”原則，并規定了5種免稅情形。

“此前，有一種觀點認為，治污要考慮污染者的承受能力，”一位不愿具名的學者表示，“當時認為經濟發展比較重要，沒有意識到環境污染會帶來的大麻煩。政府現在意識到環境治理重要性，三中全會也在提，但是恰好碰上經濟下行，在穩增長和環保二者之間，不少地方也感到很矛盾。”

馬忠希望，平移只是環保稅出臺的第一步。“環保稅的初衷是向‘污染者付費’的目標前進。因此最好有個時間表，幾年之后，整個基礎的稅率能往上升。同時要求各地方必須提高稅率，打擊地方保護主義。如果地方不漲，應該由國家接管。”