國際民航組織（ICAO）第39屆全體大會(huì)于10月6日在蒙特利爾通過了全球基于市場措施（GMBM）決議草案。這意味著航空業(yè)成為了第一個(gè)在全球范圍內(nèi)進(jìn)行二氧化碳排放控制的部門。GMBM計(jì)劃將分階段實(shí)施，各國自愿參加試辦階段（2021-2023年）和第一階段（2024 – 2026 年）， 第二階段（2027 – 2035 年） 除獲準(zhǔn)免除參加的國家外，所有其他國家均須參加。截止到目前，共有65個(gè)國家表示自愿參與2021年啟動(dòng)的GMBM計(jì)劃，這代表了將近國際航空碳排放的84%。隨著各國正式提交決議確認(rèn)文件，參與國家和覆蓋排放比例還可能繼續(xù)增加。

（攝影：林佳喬）

有驚無險(xiǎn)的兩天

回顧此次關(guān)于GMBM談判歷程，協(xié)商達(dá)成最終的意見一致也確實(shí)來之不易。在10月5日?qǐng)?zhí)行委員會(huì)的倒數(shù)第二次全體會(huì)議中，金磚四國（巴西、俄羅斯、印度和中國）仍然對(duì)決議草案提出質(zhì)疑，主要爭議點(diǎn)在于：GMBM是否會(huì)真正減少國際航空的排放、強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國家航空業(yè)的增長空間、第二階段機(jī)制設(shè)計(jì)及退出機(jī)制、抵消標(biāo)準(zhǔn)的包容性等方面。同時(shí)，中國也帶頭強(qiáng)調(diào)2020年國際航空排放碳中性目標(biāo)對(duì)于發(fā)展中國家來講即不公平也不具可行性。這些分歧其實(shí)是一直都存在的，然而這些非常根本性的問題在這個(gè)時(shí)刻提出還是讓在場的人對(duì)于談判結(jié)果有了不少擔(dān)憂。10月6日當(dāng)天的最后一次執(zhí)委會(huì)會(huì)議上，金磚四國態(tài)度有所緩和，雖然還是繼續(xù)表明自身對(duì)一些條款的反對(duì)立場，但是在大會(huì)主席的引導(dǎo)下同意將這些反對(duì)意見寫進(jìn)會(huì)議記錄中，對(duì)于決議草案文本本身并不進(jìn)行改動(dòng)。當(dāng)然各成員國在通過決議草案后也還是允許提交疑義的。

妥協(xié)、再妥協(xié)、成功妥協(xié)？

妥協(xié)是這次會(huì)議提到最多的字眼之一。各成員國代表在發(fā)言中也不避諱使用這樣的字眼，因?yàn)樵谶^去3年時(shí)間里，上屆大會(huì)提出的決議草案已經(jīng)妥協(xié)了多次以反映出各方訴求。在大會(huì)需要討論的58個(gè)議程項(xiàng)目當(dāng)中，22號(hào)議程（環(huán)境保護(hù)——國際航空與氣候變化）是列出最多工作文件的議程。這主要因?yàn)楦鲊睦娣制鐚?shí)在太大，都試圖通過發(fā)表工作文件或其他評(píng)論文件來表達(dá)自己意見。

歐盟和金磚四國（巴西、俄羅斯、印度和中國）應(yīng)該是妥協(xié)最大的。歐盟的妥協(xié)在于其最初堅(jiān)持的國際航空納入EU ETS的減排目標(biāo)是雄心勃勃的，而現(xiàn)在的國際航空碳抵消和減排計(jì)劃（CORSIA）與其原有排放控制目標(biāo)可能相去甚遠(yuǎn)；而金磚四國的妥協(xié)來自于自身國際航空的快速發(fā)展會(huì)受到抑制，但是無奈于多數(shù)表決機(jī)制牽制了他們?yōu)樽约籂幦「嗥降鹊陌l(fā)展權(quán)利，同時(shí)以美國為主的GMBM支持派所進(jìn)行的雙邊會(huì)談也讓金磚國家被逐一說服，因?yàn)閷?shí)施CORSIA對(duì)于發(fā)展中國家來講就可以避免其國際航空被納入到EU ETS當(dāng)中。

結(jié)語

需要指出的是，此次談判達(dá)成的協(xié)議對(duì)于航空業(yè)減排來說僅僅是一個(gè)開始。在2021年真正開始GMBM計(jì)劃之前還有大量的機(jī)制完善以及如何執(zhí)行等工作要進(jìn)行，以確保各成員國的參與積極性，我們不愿看到一個(gè)妥協(xié)的協(xié)議產(chǎn)生妥協(xié)的結(jié)果。強(qiáng)制階段從2027年才開始，距今還有10年的時(shí)間，這期間的不確定性會(huì)讓航空業(yè)界的積極性受到影響，因此要盡量減少不確定性，讓航空部門更有信心參與到計(jì)劃之中。

此外，GMBM旨在通過市場機(jī)制來解決一個(gè)環(huán)境問題，但是如果這個(gè)抵消機(jī)制本身就產(chǎn)生了環(huán)境隱患的話，那么這個(gè)計(jì)劃就失去了存在的基礎(chǔ)。就如同國際可持續(xù)航空聯(lián)盟（ICSA）對(duì)于決議草案文本的評(píng)價(jià)[3]，他們認(rèn)為從環(huán)境完整性角度、公眾參與以及透明度來講，該決議草案并沒有相應(yīng)條款確保碳抵消是來自于較高環(huán)境效益的項(xiàng)目。因此，碳抵消的項(xiàng)目質(zhì)量以及避免雙重計(jì)入等方面還應(yīng)該得到保障。

注：更多背景資料請(qǐng)參閱我們之前發(fā)表的文章《航空業(yè)溫室氣體減排：達(dá)成國際共識(shí)到底有多遠(yuǎn)？》