當前中國環境與發展正處于一個關鍵節點，距離2020年實現全面建成小康社會目標僅有5年多時間。這期間，中國要努力跨越潛在的“中等收入陷阱”，從中高收入國家邁向高收入國家，整體上實現國家的綠色轉型，為未來的生態文明和美麗中國藍圖進行鋪墊和攻堅。實現以上目標，需要清楚判斷當前及未來國家環境與發展形勢，理性識別環境保護領域政策總體需求。

本報告是環保部環境與經濟政策研究中心對2014年度前后中國部分環境政策的總結和評述，旨在較為系統地回顧當前環境與發展背景下各項環境政策設計及實施的進展，提出相應的評論意見，為今后相關政策調整和改進提供參考。

一、形勢與需求

當前中國環境與發展正處于一個關鍵節點，距離2020年實現全面建成小康社會目標僅有5年多時間。這期間，中國要努力跨越潛在的“中等收入陷阱”，從中高收入國家邁向高收入國家，整體上實現國家的綠色轉型，為未來的生態文明和美麗中國藍圖進行鋪墊和攻堅。實現以上目標，需要清楚判斷當前及未來國家環境與發展形勢，理性識別環境保護領域政策總體需求。

（一）國家環境與發展形勢判斷：轉型迫切、目標清晰、負重爬坡

在國家總體的“經濟趕超”戰略下，經過近40年的高速增長，經濟、社會和環境等領域各種累積的矛盾已經開始顯現，如：經濟的周期性下行問題、結構性和平衡性矛盾；社會領域的公平和公正性問題；生態環境領域的污染和退化；在全球可持續發展治理體系中壓力和挑戰急劇增大等。這些矛盾錯綜復雜、相互交織，成為未來國家可持續發展的桎梏。國家迫切需要系統轉型來解決上述矛盾，包括環境與發展的定位與戰略方向、經濟發展方式、社會治理模式、環境管理目標和工具等。

黨的十八屆五中全會通過的國家“十三五”規劃建議確立了到2020年全面建成小康社會的具體目標，特別是將生態環境質量總體改善作為目標要求之一。表明黨和國家將生態環境保護放在更加重要的位置，體現了黨和國家要在未來五年解決全面建成小康社會的最大短板的決心；提出了創新、協調、綠色、開放和共享五大發展理念，其中綠色發展理念與生態文明建設“五位一體”和“五化同步”總體戰略布局一脈相承，是加快推進生態文明建設的進一步深化，綠色發展將成為“十三五”規劃的要義和核心內容，我國經濟社會發展將開始進入全面綠色化的新常態。可以說，“十三五”規劃建議為未來5年中國環境與發展制定了清晰的目標、原則、路徑、方法和動力。

但是，要清醒地看到，“十三五”時期是中國綠色轉型的負重爬坡階段，面臨眾多挑戰，如：經濟增長存在路徑依賴和慣性、環境問題日趨復雜、綠色轉型可能產生巨大的短期成本、新一輪城鎮化仍有很多環境風險等。邁過這道坎，未來中國發展可進入健康和持續的良性軌道；邁不過去，中國可能會掉入“中等收入陷阱”，未來綠色轉型可能會付出更大成本和代價。雖然國家有強烈的綠色轉型政治意愿，也具備了一定社會基礎，但是真正成功實現綠色轉型還取決于制度和政策是否得當，執行是否有力，能力是否匹配等，所以，不能盲目樂觀，需要有長期持久戰的思想準備。

（二）環境保護政策需求：整體滯后、全面改革、加快落實

從整體上看，當前我國環境政策發展總體上滯后于國家環境與發展以及生態環境保護形勢需要。首先是現有環境政策總體上不能滿足當前生態文明建設、國家環境治理現代化以及全面建成小康社會等戰略目標要求和需求；其次，環境政策研究總體上滯后于實踐的需求。特別是在當前環境與發展新常態形勢下，更為深入的工業化、城鎮化、農業現代化以及經濟全球化進程中產生的新環境問題，社會公眾對環境問題的意識和參與程度提高、對環境質量和健康的更高期待帶來的對環境管理的更高更新的要求等都對環境政策研究提出了新命題，現有的環境政策研究總體上前瞻和超前不足、儲備不足；第三，環境政策研究基礎能力不足，表現為基礎研究數據的可得性、可靠性和可比較性偏低，研究方法的科學性、規范性和先進性不夠，對于環境政策研究的資源配置和重視程度嚴重不足。

在國家環境與發展進入新常態的大背景下，要實現與全面小康社會相匹配的環境質量改善目標，環境保護政策需要全面和系統的調整和改革。一是需要全面把握政策目標，即以目標為導向，緊緊圍繞到2020年生態環境質量總體改善這個目標，進行系統調整和改革；二是需要全面診斷環境問題，即以問題為導向，對當前及未來的生態環境問題進行科學和客觀的診斷、評估和預測，便于政策設計和執行具有針對性，能夠對癥下藥；三是需要全面識別政策差距，即以效果為導向，深入分析當前環境政策體系是否滿足未來解決環境問題并實現環境目標的要求，在政策體系設計方面，需要識別在哪些領域需要加強、哪些領域需要退出、哪些領域需要建立等；在政策執行方面，需要全面客觀評估環境政策執行效果，效率和成本收益等。

2015年，中央發布了《生態文明體制改革總體方案》，并出臺了6個相關配套文件，形成了“16”的改革組合措施，總的目標是到2020年，構筑起產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系。具體到環境保護領域，除了出臺環境保護督察方案（試行）、生態環境監測網絡建設方案、黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）、生態環境損害賠償制度改革試點方案之外，還包括建立排污許可證制度、排污權交易制度、生態補償制度等。“十三五”規劃建議提出要在未來5年，以提高環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度，形成政府、企業、公眾共治的環境治理體系，方案和規劃建議都為未來環境政策改革和調整做好了頂層設計。接下來的緊迫任務就是要將這些設計圖轉化為施工圖，加快落實各項相關改革方案，盡快使政策改革發揮作用和效果。

二、環境保護法治：萬眾期待、重大突破、任重道遠

歷經四次審議，兩次廣泛征求社會意見和建議后，時隔25年之后新環保法終于再次正式修訂頒布。長期以來，舊環保法因遠不能滿足新時期環境保護的需要而廣受詬病，社會各界熱切期待對其修訂。新環保法順應了社會期待，直面中國環境保護的要害，為解決中國嚴峻的環境問題提供了法律基礎和保障，作為史上最嚴的環保法，堪稱中國環境保護法治進程中的里程碑。

2015年1月1日起正式施行的新《環境保護法》在法律理念、法律制度和法律責任方面均有重大革新和顯著突破。一是提升了法律理念和立法目的。將“保障公眾健康”作為環境法的直接目的之一；將“推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展”作為環境法的根本目的。首次明確了環境法的五項基本原則，包括：保護優先、、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責。突出了多元主體和環境共治。強調了環保與科技的融合。二是拓展了法律制度。根據現實的環境保護需要，對環境監管、生態保護、污染防治、信息公開和公眾參與等領域的制定進行系統調整和改革，體現了生態文明建設的要求，反映了生態環境保護本身的需求。特別是信息公開和公眾參與制度是新環保法的的重大創新，首次明確公民、法人和其他組織的環境知情權、參與權和監督權，各級環境行政執法部門和重點排污單位等的環境信息公開義務，完善了環境民事公益訴訟制度等。三是強化了法律責任。包括生產經營者、環境服務機構以及環境監管部門的法律責任。

環境立法的重大突破也帶動了環境司法以及環境執法的重大突破與創新。特別是環境公益訴訟制度建立推動了環境司法，包括環境保護與司法部門的聯動、環境法庭建設及環境案件審判等。環境保護綜合執法也在不斷探索和實踐中。

盡管取得許多重大和積極的進展，但是面對中國復雜的環境與發展形勢以及嚴峻的環境挑戰，中國環境法治仍有很大的改善和提升空間。如：環境立法中法律理念的前瞻性、法律制度的系統性和法律責任的均衡性問題；環境司法中環境資源審判的專業化和能力問題、打擊環境犯罪的制度性和持續性問題；環境綜合執法中體制障礙問題；環境公益訴訟中行政公益訴訟的法律依據、民事公益訴訟的高成本、環保組織能力建設薄弱問題等。

展望未來的環境法治，一是以新《環境保護法》為契機建設中國特色社會主義生態文明法治體系，包括形成完備的生態文明法律規范體系、建立高效的生態文明法治實施體系、構建嚴密的生態文明法治監督體系、提供有力的生態文明法治保障體系；二是大力改善環境司法，包括完善環境行政執法與司法間的銜接和協調；降低環境案件立案門檻；推動環境損害評估鑒定機構的設立和管理。三是提高環境執法的權威性和有效性，加快推進試點落實中央關于環保機構監察執法體制改革的決定。四是深入推進環境公益訴訟，包括通過立法擴展領域，允許提起環保行政公益訴訟；通過司法健全機制，出臺賠償金管理、司法鑒定等配套規則；強化司法能力建設，環保組織、司法機關、環保部門三方聯動推進公益訴訟。

三、環境經濟政策：砥礪前行、漸入主流、大有可為

“十二五”以來，隨著國家加快推動政府職能轉變，減少政府干預等一系列重要舉措的實施，環境經濟政策得到了全面推進，環境產權制度、資源環境產品價格形成機制逐步建立，一些重點政策有所突破，一些政策得到進一步成熟并完善。據不完全統計，“十二五”以來國務院相關部門及全國人大發布的涉及環境經濟類如財政、稅費、價格、交易、金融、貿易等主要相關法律法規、部門規章和行政性文件等達108項，其中2013年以來出臺70項。其特點包括：一是環境經濟政策制定和出臺工作涉及到的政府職能部門門類較多，體現了環境經濟政策的綜合性特征，同時也表明環境經濟政策體系建設需要環境保護與自然資源管理部門、經濟部門以及行業部門密切協調與配合；二是財政、價格宏觀經濟調控部門在環境經濟政策制定中仍起著主導作用；三是環境經濟政策各主要門類均有所進展，但總體上，相對政府行政調控政策，國家在市場機制建設方面的政策仍然薄弱。

在具體領域方面，環境財稅政策：以大氣污染防治為重點國家和地方環保投入力度明顯加大；環境稅費改革進入實質階段；環保補貼、消費稅征收范圍進一步擴展。綠色信貸政策：綠色信貸管理制度不斷完善；環境信用體系建設穩步推進；環境污染責任保險政策：環境污染責任保險“入法”；環境風險管理要求進一步加強；運用信息公開手段鼓勵企業投保環境污染責任保險。綠色證券：為貫徹、落實國家關于簡政放權、轉變政府職能要求，在證券市場實施十余年的上市環保核查監管制度退出，綠色證券政策開始進入逐步簡政放權，突出市場主體作用階段。環保投融資政策：當前，環保投融資領域相關政策呈“井噴”態勢，包括政府和社會資本合作（PPP）政策；環境污染第三方治理；社會化環保投融資政策；生態補償政策和排污權交易制度逐步從試點轉向全面正式實施。

新形勢下，環境經濟政策正在向其本質回歸，利用杠桿調節市場、有效配置資源等作用正在呈現。一是環境經濟政策對污染減排起到重要推動作用；二是財政政策積極籌集環保資金，在大氣和水等領域為環境管理提供重要支撐；三是綠色金融等新興政策調控力已經顯現；四是環保投融資政策風頭正勁，政策效果令人期待；五是運用市場手段進行環境風險管理的方式得到了積極探索和創新，引入第三方力量進行環境風險防范的成效初步顯現。

但是，總的來看，目前環境經濟政策還存在諸多問題。一是在政策體系方面，我國環境經濟政策體系尚未真正建立，政策相互配合的格局尚未形成。表現為：從橫向上看政策配合不足，從縱向看政策銜接不夠，從門類上看市場化程度較高的政策依然偏少。二是在政策制定方面，我國環境經濟政策制定目標尚欠穩定，政策探索存在風險和不確定性。表現為一些重要政策長期處于試點狀態，政策探索存在風險，如排污權有償使用和交易、生態補償、環境污染責任保險等；政策易受其他因素如經濟下行影響，缺乏相對穩定性；政策重心不夠平衡，重生產輕消費、重工業輕農村、重主體輕配套。三是在政策執行方面，我國環境經濟政策調整環境與經濟利益關系的作用尚未充分顯現。具體來說，在財稅政策領域：與環境保護有關的財政支出方式不合理，財政政策通過市場化機制的激勵和引導不足，環境保護事權與財權不匹配現象嚴重，中央與地方事權和財權不對等導致一些地方環境問題長期得不到有效解決，環境保護相關稅收制度設計不合理。在綠色信貸領域：銀行向“兩高一剩”行業提供貸款的比重相對較大，這一現象在規模較大銀行中尤為突出；銀行的綠色信貸規模雖然有所增加，但增長率所有減緩。在環境責任保險領域：環境污染責任保險依靠行政力量推動風險大；保險費率與條款監管、業務經營規則等與保險經營模式不匹配，保險公司居于優勢地位；企業獲益低，投保動力不足。在綠色證券領域：上市公司環保核查失效或低效，環境信息披露不足，環境信息收集、分析及咨詢服務專業化能力不強。在環保投融資領域：我國環保投資總體上總量不足，效率不高；政府環保預算支出不完善，應急式特征明顯；企業環保投資動力不足，融資渠道不暢；社會化環保投融資法律不健全，投資回報機制不健全。在生態補償領域：生態補償轉移支付制度不完善，生態稅費體系缺失導致生態補償困境，生態建設工程管理和財力缺失。四是環境經濟政策保障機制尚不健全，表現為執行缺乏監督機制，環境經濟政策的技術支撐力度不足。

我國環境經濟政策有效性不高的根本原因是由于經濟增長建立在市場經濟體制還不完善，法制化程度還不高，社會參與能力還非常弱的現實基礎上，環境經濟政策實施也不可能回避法制、體制、市場、社會等方面尚不健全的現實基本面。具體原因包括：環境產權不明晰；以價格為核心的市場機制不健全；法制不健全；政府行政的不當干預和部門間權責不清；對環境經濟政策認知程度低、參與不足、信息披露不充分；環境與經濟相關領域研究和技術方法儲備不足。

展望“十三五”，環境經濟政策完善和創新將迎來前所未有的重要機遇，應從以下方面推動環境經濟政策發展。一是厘清政府和市場關系，在環保領域使市場發揮配置資源的決定性作用，包括轉變政府公共服務職能，給市場性政策手段留出空間；厘清中央和地方財權和事權，特別要明確中央的環境保護事權和支出責任；強化政府部門間協調與配合，全面提升環境經濟政策的綜合有效性；二是積極推動建立有利于環境經濟政策的法制環境，包括以新環保法為龍頭，加快推動各專項法修改，大幅提高對違法行為的處罰力度；以制定《環境損害賠償法》為重點，加快建立環境損害賠償與責任追究制度；建立政府環境保護責任終身追究制度；評估各項政策的試點效果，加快法律固化。三是創新有助于真實反映資源環境價格的環境稅費制度，包括開征獨立的環境稅；探索實施階梯式差別化排污收費政策；改革資源稅，調整計征方式;調整消費稅稅目、稅率，發揮消費稅的調節作用；逐步取消對農膜的增值稅優惠政策。四是創新有利于環境保護的財政體制和資金機制，放大財政資金撬動市場的作用，提高環保資金有效性，包括建立環保預算穩步增長機制；健全財政轉移支付制度，將環境因素納入財政轉移支付體系；整合環保專項資金，設立國家環境保護基金；綠化財政補貼；強化政府財政的環境保護支出責任，實施環保支出績效審計與考核。五是創新推動環保市場良性運行的多元化融資模式和優惠政策，包括探索設立政府引導性環境保護基金；增加財政補貼，創新補貼方式；盡快完善并實施鼓勵企業治污的優惠政策。六是加快完善環境經濟政策的配套政策和技術支撐體系，包括加強環境經濟政策制定與實施預評估與后評估，強化政府決策科學性；加強環境經濟政策配套技術和方法研究與支撐；全面構建跨學科的研究隊伍，加強環境經濟政策能力建設。

四、環境社會政策：大勢所趨、破繭而出、亟待成長

“十二五”以來，環境信息公開制度建設得到快速發展，環境信息公開相關制度規定更加全面、具體和細化，新《環境保護法》還對“信息公開和公眾參與”作了專章規定。與此同時，從國家到地方，相關部門在引導環保公眾參與方面做了大量工作，環保公眾參與法律法規和制度不斷得到完善。一是我國法律法規從不同角度明確了公眾參與環境保護的基本權利和義務；二是環境保護公眾參與的具體規定相繼出臺，為推動公眾參與提供了制度保障；三是地方政府根據當地的具體實際，有針對性地頒布了相關的制度文件，推進和落實公眾參與工作。

一系列環境信息公開政策的制定、頒布和實施，極大地促進了全國范圍內各類環境信息的公開，包括：政府環境事務信息公開進步明顯；環境質量信息公開顯著改善；建設項目的環境影響評價信息實施全過程公開；污染源環境信息公開正在穩步推進。上述各類環境信息的公開，又進一步提高了各類社會主體開展環境保護的能力和自我管理的水平，公眾參與環境保護的機會增加，政府管理水平不斷提高，企業環境管理和環境表現得到改善，社會力量也得到了不同程度的發展壯大。

盡管我國環境信息公開已經取得較大進展，但仍存在很多問題，主要體現為環境信息公開不全面、不及時、不準確等，但最突出的問題是公開不全面。公眾可獲取部分政府環境工作信息，但對一些可能對政府產生工作壓力的信息，公眾較難獲取。公眾可以獲取部分空氣和地表水環境質量信息，但對地下水和土壤環境信息，很難獲取具體信息。國家重點監控污染源信息公開取得較大進展，但其他污染源信息公開較少。導致上述問題的主要原因包括：地方政府環境信息公開工作力度不夠、能力不足；大多數企業不愿意公開環境信息；環境信息公開考核體系還沒建立；公眾整體維權意識不強，監督力度不夠；環境信息公開法律法規體系很不完善。

隨著環境保護公眾參與相關法律法規和政策制度的不斷建立和完善，我國公眾參與環境保護取得較大進展。公眾的環境意識逐漸增強，參與各類環境決策的愿望更加強烈，公眾也有更多的機會參與各類環保活動。但總的來說，國內公眾參與政府主導的環保活動，主要表現為參與政府政策法規和規劃計劃的制定，以及政府開展的環境監督活動，很少參與政府政策法規和規劃計劃的實施過程。而且，公眾參與環境保護以被動、形式和末端參與為主，公眾參與環境保護的廣度和深度還遠遠不夠。導致這些情況產生的原因在于：一是法律法規和制度不完善，法律制度執行力不足，配套政策有待細化；二是公眾參與環保缺乏深度和廣度，公眾對環境問題缺乏深層次了解，公眾環境宣傳和教育停留在表面，公眾參與環境決策存在間接性和滯后性，公眾參與環保活動缺乏廣泛性。三是公眾參與環境保護的社會價值體系未形成，如公眾環境責任缺乏，參與的積極性低；官本位思想影響下公眾參與難以落到實處；社會誠信體系缺失，公眾參與意愿受挫。

未來環境社會政策發展應主要著力于：一是加強環境信息公開制度建設及實施，包括加強對地方政府環境信息公開的宣傳、教育和培訓；加強對地方政府環境信息公開的考核與督查；加強環境監測信息能力；積極開展環境信息公開社會應急反饋機制研究；加強環境社會組織的互動，充分發揮社會組織在環境信息公開中的作用；完善法律法規，修改升級《環境信息公開辦法（試行）》。二是完善環境保護公眾參與制度，包括建立公開、公正、透明的管理機制和政府服務體系；健全環境治理的法律體系和司法機制；建立規范公眾環境行為的機制；建立部門間公眾參與協調機制；改變政府部門條塊分割的狀況，建立綜合指導公眾參與行動的機制，提高公眾參與效率。三是建立基于市場的公眾參與機制，將公眾環境保護的意愿和積極性轉化為切實的行動。包括建立生態保護市場化機制，推進環境保護的第三方治理；建立個人減排激勵機制，通過建立公眾個人減排檔案和注冊制度，將公眾參與環保行為產生的減排額度，按照一定價格規則進行補償，讓市場和需求側督促企業向綠色生產過程轉型。四是搭建和拓展公眾參與的平臺和渠道，包括充分開放國家和地方公共資源開展環境教育；制定重大項目和企業環境保護公眾參與計劃；拓寬社區環保公眾參與渠道；發揮環保NGO的潛力。五是利用互聯網建立環境信息交流網絡和社會互動機制。六是加強科學研究和專業人才的培養。

五、環境管理政策：適應形勢、轉變思路、推陳出新

經過40多年的探索和實踐，我國已形成了環境保護目標責任制、城市環境綜合整治定量考核制度、污染物總量控制、排污申報登記和排污許可證制度、環境影響評價制度、“三同時”制度和排污收費制度等一系列適合國情的環境管理政策和制度，成為我國環境管理的重要抓手。此外，伴隨我國環境保護不斷出現的新情況、新問題，還催生了許多環境管理的新政策新舉措，如區域流域限批、區域聯防聯控等。鑒于環境管理政策范圍相當廣泛，本報告主要選擇領導干部績效考核與責任追究、城市環境管理以及生態保護紅線等政策進行分析與評述。

（一）領導干部環保績效考核與責任追究制度

十八大以來，領導干部環保績效考核與責任追究作為生態文明體制改革的重要內容，在國家和地方層面進行了一系列的政策設計和實踐探索，取得了積極進展：包括：在國家層面明確并強調了對領導干部實行環保績效考核和責任終身追究的總要求；淡化GDP考核，加大環保指標考核權重；一些地方已開展基于自然資源資產負債的領導干部考核開展探索和實踐；強化了考核結果的運用并明確了責任追究的情形。

總體而言，目前的地方黨政領導干部環保績效考核機制存在以下問題。包括：中央層面缺乏環保績效考核有關內容的指導性細則；現行干部環保績效考核指標體系缺乏科學性；地方黨政干部環保績效考核制度機制不健全；地方黨政領導干部環保績效考核機制缺乏配套政策法律機制的保障等。

未來加強和改善領導干部環保績效考核與責任追究制度應側重以下幾點：一是以自然資源資產負債表編制為基礎，在國家層面出臺環保績效考核的統一考核體系和指導細則，完善領導干部自然資源資產離任審計和生態環境損害責任追究制度；二是完善黨政領導干部環保績效考核和責任追究的配套制度；三是厘清并明確黨政的法定化環保責任，并在績效考核和責任追究中予以體現。

（二）城市環境管理政策

我國的城市環境管理工作始于20世紀70年代初，大致經歷了以工業點源治理和污染綜合防治為重點的起步階段（1973-1984年）、以城市環境綜合整治與定量考核為核心的發展階段（1985-1995年）、以創建環境保護模范城市為載體的提高階段（1996-2013年）。經過多年探索和實踐，環境保護目標責任制、城市環境綜合整治與定量考核制度、創建國家環境保護模范城市制度、城市空氣質量報告制度等多項城市環境管理措施不斷創新完善與戰略轉型。一是環境保護目標責任制在新環保法中再次以法律形式得以明確；二是城市環境綜合整治定量考核制度處于改革調整階段；三是創建國家環境保護模范城市制度被賦予新的環保使命；四是城市空氣質量報告制度進一步完善。

多年來，城市環境管理政策緊密結合城市發展形勢和城市環境問題，促進了城市環境管理工作的可持續發展，取得明顯成效。具體體現在：一是用好城市環境管理約束機制和激勵機制，不斷推進環保工作的全社會統籌；二是以環境保護優化經濟增長，逐步提升城市環境承載力；三是強化能力建設和創新管理手段，不斷提高環保工作水平；四是實施綜合管理，逐步優化城市產業和經濟結構。

從過去城市環境管理的實踐看，現有城市環境管理制度存在眾多問題：一是環保參與政府綜合決策程度嚴重不足，城市環境管理體制亟待改革；二是城市發展缺乏環境質量目標約束，環境質量改善壓力巨大；三是城市環境管理工作面臨更高要求和挑戰，現有的城考和創模制度亟需調整；

未來要建立與生態文明建設需求相適應的城市環境管理模式，城市環境管理政策發展需要在幾方面進行加強和改善：一是統籌城鄉區域污染防治，實行城鄉一體化和區域聯防聯控的城市環境管理模式；二是加強信息公開和公眾參與，發揮城市環境管理多重角色參與功能；三是以改善環境質量為導向，構建城市環境綜合管理平臺；四是實施城市環境管理分類指導，推進城市環境管理戰略轉型。

（三）生態保護紅線政策

劃定生態保護紅線是維護國家生態安全的需要。2013年11月十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出要劃定生態保護紅線。2014年4月通過的新環保法明確了生態紅線保護的法律地位。一些試點省份和城市根據各自的生態保護需求和特點編制了生態紅線保護規劃，形成了大量經驗和成果。

但無論是法律、規劃還是各項措施在未來要落地以及形成保護實效還需要解決一系列制度障礙，包括：部門缺乏統籌協調，生態紅線落地難；紅線保護區域與區域內原來的生產生活活動協調難；生態紅線區域的劃定的過程中還要和地方政府博弈等。

紅線保護區域劃定是科學問題，而紅線保護政策落到實處則是一個制度、體制和機制問題，未來需要建立以下基礎制度，從而為生態保護紅線政策提供基礎性和根本性保障。一是要建立健全自然資源資產產權和用途管制制度；二是建立自然資源資產負債表制度；三是建立生態、資源和環境風險監測預警和防控機制；四是完善基于生態保護紅線的產業環境準入機制；五是實施生態保護紅線區域補償機制；六是建立生態保護紅線考核與責任追究機制。

六、環境健康政策：蹣跚起步、著眼基礎、謀求長遠

隨著經濟社會發展以及人們對良好生態環境及健康需求的增加，環境健康問題日益得到關注和重視。經過多年不懈努力，環境健康政策取得了突破性進展。2014年新修訂的《環境保護法》對環境與健康工作作出了明確的規定，包括：將保障公眾健康作為環境保護法的基本立法目的；明確要求國家建立環境與健康管理制度；國家組織要開展環境與健康研究；采取措施預防和控制與環境污染有關的疾病。可以說，以環境健康風險管理為核心的環境管理理念正在逐步形成，環境與健康工作逐漸步入了法制軌道，環保部門在環境與健康政策的制定中逐步發揮主導作用。

但是，就環境與健康管理工作及政策總體而言，環保政策體系尚未建立“以保障公眾健康為核心”的理念；環境與健康政策的導向功能多于控制功能，實施力薄弱；環保部門缺乏環境與健康管理工作的授權，這種松散協作型的組織結構不利于推進環境與健康工作；環境標準的制定和修改尚未以人體健康為基本依據；環境監測的主要目標不是保護人體健康防范環境風險；信息公開相關規定中缺乏環境健康信息公開；健康風險評價缺乏技術導則難以實施；環境健康調查缺乏制度性規范等。

未來環境與健康領域工作和相關政策的發展需要側重以下幾點：一是以“健康優先”為導向改革創新現行環境管理制度；二是以健康風險為重要約束條件進行環境功能區劃分管理；三是將健康影響評估作為核心內容納入建設項目環評和規劃環評；四是對于污染場地修復后再利用的區域開展環境與健康風險評估；五是將解決影響公眾健康的突出環境問題作為環境績效評價和考核的重要指標；六是建立基于健康基準的環境標準制修訂定管理機制；七是將環境污染健康損害賠償作為重要內容納入環境損害賠償；八是由環保部門統籌環境與健康管理工作；九是盡快建立具有獨立范疇的環境與健康管理制度，包括環境與健康調查與風險識別制度、環境健康風險評價制度、環境與健康監測與風險控制制度、環境與健康信息公開制度等。

七、國際環境政策：風云變幻、熱點頻出、以外促內

國際環境政策領域非常廣泛。本文著重討論環境與貿易、中美環境合作以及應對氣候變化領域的政策。

（一）國際環境與貿易

從國際上看，環境產品和服務貿易自由化政策日趨深入，環境與貿易投資議題已上升到國家領導人層面，成為全球治理或各國國家戰略的重要組成部分。在自貿協定中設置環境章節并且適用負面清單及準入前國民待遇成為新模式。投資協定中的環境章節不斷完善，環境條款由原則性宣誓逐漸走向具體和實質性義務承諾，具體是將環境標準一致性、環境法律執行的有效性、環境爭端解決機制等條款包含在內。

從國內看，在國際貿易伙伴影響下，同時也是出于自身改革和提升環境質量的需要，中國正積極調整環境與貿易投資政策，努力協調環境與貿易投資利益。包括：積極推動環境產品和服務貿易自由化政策；在自貿協定和投資協定中接受并設置環境章節；逐步重視對外投資環境保護；取消對稀土等原材料的出口管制措施等。全球多數國家和地區相比較，中國在某些環境與貿易投資政策制定方面已經和世界同步，處于國際先進水平，如環境產品貿易自由化、環境服務市場準入出價水平、自由貿易協定主體文本內容中的環境條款和章節等。但是仍存在一些不足，如：缺乏創新，未能打造具有世界話語權的環境與貿易投資政策框架體系；缺乏系統性；與國內環保政策銜接不緊密等。

在我國“走出去”的總體戰略布局以及國家整體綠色轉型的背景下，未來我國環境與貿易投資政策應在以下方面予以加強：一是進一步明確積極主動和從環境需求出發兼顧其他利益的戰略思路，從規則的順應者到規則的制定者；二是明確推動環境與貿易投資議題的國家意志及法律授權；三是主動設計和制定中國貿易投資協定環境章節示范文本，增加環境與貿易投資議題內容，同時避免不利因素；四是強調對貿易投資協定開展環境影響評價；五是重視對環境與貿易投資議題的實施；六是切實保障推動環境與貿易投資議題；七是系統構建綠色貿易政策

（二）中美環境合作

30多年來，隨著中美利益交融格局持續深化，中美環境合作經歷了起步、快速上升、機制化發展三個階段，逐步形成了以中美環境合作聯合委員會為主要平臺，中美戰略與經濟對話、中美商貿聯委會共同發揮作用的機制格局，在空氣污染，水污染和有毒物質對環境的影響，危險固體廢棄物，環保法律的制定、實施與執行，環境法律和制度等六個亟需關注的領域取得顯著成果。在這一發展進程中，中美環境合作起步早、起點高、成果實，高公益、高基調、低政治的顯著特點，決定了中美環境合作將成為新型大國關系的亮點。

中美環境合作服務國家政治經濟外交大局，充分發揮了綠色橋梁作用。同時服務國內環境保護中心工作，已經成為以外促內重要力量。但是，中美環境合作在服務政治經濟外交大局方面，潤滑劑作用明顯，支柱作用不足，主要表現在：一是一定程度上環境合作被氣候和能源合作“綁架”；二是易受中美政治和經濟關系波動的影響。對環保中心工作支持方面，機制平臺的利用有限，合作影響力不夠，主要表現在：一是機制平臺利用不充分；二是資金有限；三是領域與范圍難以拓展。

為此建議，在新型大國關系框架下，一是強化中美環境合作平臺地位與獨立性，突出環境合作主導性；二是強化話語權與議題設置權，真正實現環境合作支柱作用；三是實現和民間合雙軌并重格局，統籌環境保護國際國內兩個環保市場。

（三）應對氣候變化

當前，我國在國際經濟格局和溫室氣體排放格局中的地位越發凸顯，在國際氣候治理新秩序構建的談判進程中溫室氣體減排壓力日趨加大。為積極應對氣候變化，作為溫室氣體排放大國和發展中國家，我國政府始終高度重視應對氣候變化工作，不僅在國際層面積極建設性參與氣候變化框架公約談判和通過雙邊、多邊機制開展氣候變化國際合作，努力樹立負責任大國形象，而且在國內采取了一系列政策與行動，推進綠色低碳發展。特別是我國的碳交易市場建設分別從地方和國家層面兩個維度（地方碳排放權交易試點和國家級碳交易市場）均取得了突破性進展。其中，地方層面，深圳、上海、北京、廣東、天津、湖北、重慶等“兩省五市”碳交易試點市場先后啟動，使中國一舉成為碳排放配額規模全球第二大的碳市場；國家層面，為加快開展國內溫室氣體自愿減排交易建設，中國已全面啟動了自愿減排項目的備案流程，并計劃在2016-2017年建立全國性碳排放交易市場。

盡管我國現階段的應對氣候變化工作取得了一定積極進展，但國際層面仍需繼續利用公約內外等多種國際機制開展務實合作，積極推動國際氣候治理新協議的達成。從國內看，為推動國內綠色低碳發展和生態文明建設，未來的應對氣候變化工作在認識和戰略思路方面也亟待深化和調整：一是提高認識，將氣候變化問題回歸環境本質屬性，且在法律法規、戰略規劃和管理手段上充分體現應對氣候變化工作的環境屬性；二是統籌兼顧，加強應對氣候變化與環境保護的協同治理。就國內碳交易市場發展而言，雖然試點地區在政策設計和交易實踐層面都積累了相當豐富的經驗，但不容忽視的是，未來向全國碳市場過渡仍需解決諸多問題，因此下一階段國內碳市場建設，應遵循科學發展規律，分步驟、抓重點、有計劃地推進。

八、總結與展望

近年來特別是十八大以來，面對生態環境保護的嚴峻形勢和艱巨任務，我國環境政策的需求非常強烈，其制定和實施也取得了重大進展，特別是在當前加快生態文明制度建設的大背景下，基于我國環境保護的現實需求和全球可持續發展的主要方向，我國的環境政策的發展主要呈現出以下趨勢：

一是環境政策的制定與實施逐漸呈現出法治化的趨勢。隨著新環境保護法的修訂，生態保護紅線、總量控制、排污許可、環境與健康風險評估、環境公益訴訟、環境損害賠償等制度政策得以固化到法律文本中，體現出了環境政策的強制性、嚴肅性和約束力。

二是由污染物控制為核心逐步轉向改善環境質量和保障人體健康。目前，無論是中央和地方的環境政策，都呈現出了由污染控制導向相環境質量改善、風險控制和保障人體健康導向轉變的趨勢，這其中的重要標志之一便是2012年修訂并實施了新空氣質量標準。

三是環境經濟政策體系將成為推動環境保護的重要手段。為公眾提供良好的生態產品是政府的主要責任，未來一段時期政府的作用仍處于環境保護的主要地位，行政管理或命令控制政策仍是環境保護的主要手段。與此同時，環境經濟政策逐步發揮其調配生態環境保護資源的重要作用，使經濟活動朝著資源節約和環境友好的方向調整和改進，使生態破壞和環境污染者賠償其產生的負面外部環境成本，使生態環境保護者的正面外部環境成本得到補償。

四是環境社會政策日益發揮作用。特別是環境信息公開以及環境公眾參與政策的重大突破和進展為形成多元共治的環境治理體系以及全社會參與環境保護的氛圍發揮了積極的作用。

展望“十三五”，環境政策領域要繼續深化改革，落實十八屆五中全會和“十三五”規劃建議精神、以及《加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》，加強政策執行。“十三五”環境政策要緊緊圍繞環境質量總體改善這一目標，以目標、問題和效果為導向，按照最嚴格的環境保護制度要求，整體推進，重點突破，使其真正策動環境保護，實現既定的環境質量改善目標。

一是建立體現生態文明建設要求的環境法律體系。將生態文明建設中關于生態環境保護的要求以及相關配套的體制、機制和政策工具保障落實固化到法律文本中，將環境保護追求實現的最高目標和有效途徑等以法律的形式固定下來。對民法、經濟法、刑法、行政法等傳統部門法進行“生態化”改造，將生態系統管理的基本準則貫穿于其立法和修法全過程。

二是建立符合生態文明建設要求的環境保護目標體系、統計體系與核算制度。建立基于生態產品和生態資產賬戶的管理模式，以及能夠充分體現地方政府環境保護工作實績的領導干部政績評價考核制度。建立綠色國民經濟核算技術體系和環境資產負債表核算技術體系。

三是建立環境治理基礎制度。特別是要建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可證制度將其與環境影響評價制度、總量控制制度、污染排放標準、排污收費等進行銜接和整合，那么切實形成以環境質量改善為核心，制度有效銜接運行順暢簡便高效管理制度體系。

四是建立重大項目（政策）社會風險評估制度。建立社會風險民意溝通和利益訴求機制、社會風險化解工作機制；研究對具有社會影響的重大項目、涉及公眾環境權益的政策進行程序合法性評估、政策合理性評估、方案可行性評估以及妥善處理公眾合理訴求評估的第三方社會評價機制；研究社會風險評估制度執行的問責機制。

五是建立生態保護紅線制度和嚴格的環境準入制度。建立生態保護紅線以及紅線監管制度，完善基于生態保護紅線的產業環境準入機制。根據不同類型生態保護紅線的保護目標與管理要求，研究制定差別化產業準入環境標準。在全國范圍內完成生態紅線劃定，形成生態保護紅線監管制度體系，保障生態保護紅線制度的落地實施。

六是建立環境健康相關政策體系。建立環境健康風險評估方法，探索區域、地區、行業環境健康風險評估方法并開展國家環境健康與風險評估；制定環境污染損害鑒定標準和補償標準；制定環境健康常規監測方法與指標，將環境健康指標和特征污染如指標納入常規環境監測范圍；開展環境與健康基礎調查與研究等。形成環境健康風險評估規范和指南、環境污染損害鑒定標準和補償標準、環境健康常規監測指標體系、環境與健康基礎調查數據庫等，為國家開展環境健康風險防控提供支撐。

七是加強環境經濟政策制定和實施。包括推動實施排污權有償使用與交易制度、建立平衡生態產品生產者與受益者利益關系的生態補償制度、建立有利于生態文明建設的綠色財稅金融制度。

八是加強環境政策研究基礎能力建設。加強環境政策體系評估能力，對整個環境政策體系進行定期評估研究，研究各項環境政策的成本收益以及整體的統籌和協同效果，提出優化方案。加強環境政策科技基礎能力建設，研究、儲備、建立和應用環境政策分析工具方法、數據庫、平臺等，形成環境政策科技基礎能力，為生態環境保護提供支撐。