財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫季報第3期顯示，截至2016年6月30日，進入執(zhí)行階段項目619個，總投資額已達1萬億元，落地率23.8%。財政部兩批示范項目232個進入執(zhí)行階段項目105個，總投資額3078億元，落地率達48.4%。

全球最大的PPP市場，這頂桂冠已經(jīng)被中國穩(wěn)穩(wěn)摘取。

截至2016年6月末，全國PPP綜合信息平臺項目平臺入庫項目已達9285個，總投資額10.6萬億元，成功突破10萬億。

據(jù)相關(guān)人士透露，財政部將于近期發(fā)布的第三批PPP（Public—PrivatePartnership，政府與社會資本合作模式）示范項目，項目總數(shù)超過一千，投資總額超過1萬億元，在數(shù)量上和規(guī)模上較前兩批示范項目都有顯著的增長，涉及能源、交通運輸、水利、環(huán)保、保障性安居工程、教育、文化、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域。在新一批示范項目的帶動下，各地的PPP示范推介項目也將陸續(xù)密集推出。PPP已經(jīng)成為我國經(jīng)濟領(lǐng)域最為活躍的因子之一。

作為一種市場化供給管理方式，PPP模式通過放開市場準(zhǔn)入，使社會資本有機會參與市場競爭，成為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的主要供給者，并能憑借其專業(yè)技術(shù)和管理機制優(yōu)勢，提高資金運用效率。

PPP被寄予厚望。它要在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、積極財政政策落實、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、政府職能轉(zhuǎn)變、地方債務(wù)問題化解、民間投資提振、“一帶一路”戰(zhàn)略實施等方面發(fā)揮重要作用；更被界定為一項推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大制度創(chuàng)新，一次體制機制的變革，引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的新模式、新動力。

現(xiàn)實中，PPP實施過程中，取得了成效，也存在問題，亟待體制機制創(chuàng)新和配套改革。

前世今生

太陽底下沒有新鮮事。

20世紀(jì)80年代，一小部分外資以BOT項目的形式，嘗試進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，成為了我國早期的PPP，其中，深圳沙角B電廠是得到國內(nèi)外廣泛認(rèn)可的成功案例。

隨著改革開放推進，90年代中后期，外資通過PPP模式掀起了一波參與我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的浪潮，其中，廣西來賓B電廠項目被奉為經(jīng)典。與外資基本同步，國內(nèi)民營資本開始試水PPP，以泉州刺桐大橋項目為代表。

2002年中央政府禁止各級政府為外企提供固定收益率的擔(dān)保，外企逐步淡出PPP領(lǐng)域。2000年以后，建設(shè)部推行市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度改革，民營資本通過PPP模式快速進入污水處理、自來水、新城開發(fā)、開發(fā)區(qū)建設(shè)、路橋等領(lǐng)域。

然而，隨著一些PPP項目失敗案例陸續(xù)出現(xiàn)、地方融資平臺興起，2007—2012年間，我國PPP改革發(fā)展基本處于停滯狀態(tài)。根據(jù)世界銀行2013年P(guān)PI數(shù)據(jù)庫顯示，1990—2012年，中國上馬的1065個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目，主要集中在2007年以前。

直到2013年7月31日，在國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強總理提出，“推進投融資體制改革，發(fā)揮市場機制作用，同等對待各類投資主體，利用特許經(jīng)營、投資補助、政府購買服務(wù)等方式吸引民間資本參與經(jīng)營性項目建設(shè)與運營”，這或許可以被看作是PPP沉寂多年之后重新啟動的一個信號。

2013年11月，中共十八屆三中全會決定允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營。自此，作為政府轉(zhuǎn)變發(fā)展思路、推進政治體制改革、創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展模式的重要手段，PPP改革發(fā)展明顯進入快車道，各地迅速掀起一輪新的PPP熱潮。

自2014年以來，我國PPP投資規(guī)模幾乎每年都在成倍爆發(fā)式增長，目前很多項目已經(jīng)進入實施落地的關(guān)鍵階段。財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫季報第3期顯示，截至2016年6月30日，進入執(zhí)行階段項目619個，總投資額已達1萬億元，落地率23.8%。財政部兩批示范項目232個進入執(zhí)行階段項目105個，總投資額3078億元，落地率達48.4%。與3月末相比，入庫項目落地率穩(wěn)步提升，示范項目落地率更是呈加速趨勢。有專家預(yù)計，到2016年年底，入庫項目總的投資金額可望達到18萬億元，落地項目的總投資額將突破3萬億元。

在全部入庫項目中，貴州、山東、新疆、四川、河南居項目數(shù)前五位，總計4930個，占據(jù)全國PPP綜合信息平臺項目庫的“半壁江山”。其中，貴州以1665個項目、13362億元投資總額高居榜首，PPP模式也為這個西部大開發(fā)重要節(jié)點省份打開了新局面。以高速公路建設(shè)為例，“八山一水一分田”的貴州，修建高速公路只能逢山開路、遇水搭橋，橋梁、隧道幾乎要占到一條路的一半，建設(shè)成本比全國平均水平高出約50%。2015年，經(jīng)濟財力一般的貴州省，通過PPP模式在西部省份中第一家實現(xiàn)高速公路“縣縣通”，總里程在全國排第八位，并創(chuàng)造了交通投資總量和高速公路增量兩個全國第一。

火爆背后

首先，經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，讓PPP模式競爭優(yōu)勢凸顯。全球經(jīng)濟持續(xù)不景氣，我國經(jīng)濟尚處于探底階段，要實現(xiàn)增速換擋回落，從過去10%左右的高速增長轉(zhuǎn)為7%左右的中高速增長，守住2016—2020年經(jīng)濟年均6.5%的增長底線，關(guān)鍵是要推動發(fā)展方式從規(guī)模速度型轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整從增量擴能為主轉(zhuǎn)向調(diào)整存量、做優(yōu)增量并舉，發(fā)展動力從主要依靠資源和低成本勞動力等要素投入轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。盡管PPP不是新生事物，在我國發(fā)展歷經(jīng)曲折，還有不少失敗的案例，但作為國際公認(rèn)的一種市場參與公共資源配置的有效途徑，PPP的發(fā)展?jié)摿芎茫倪M完善的空間很大，可以在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等領(lǐng)域發(fā)揮創(chuàng)新驅(qū)動的作用。

以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為例，根據(jù)財政部預(yù)測，2020年中國城鎮(zhèn)化率將達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元。這意味著，在高速公路、城市交通、污水處理、供水、醫(yī)療、養(yǎng)老等關(guān)系人民群眾切實利益的公共產(chǎn)品與服務(wù)方面需要巨量投入。以PPP模式來推動，一方面可以彌補政府投入不足出現(xiàn)的巨大資金缺口，穩(wěn)住投資增速，加快新型城鎮(zhèn)化化進程，為經(jīng)濟中高速增長托底；另一方面通過引入市場競爭和激勵約束機制，可以讓政府和社會資本各自取長補短、發(fā)揮雙方優(yōu)勢，降低工程造價費,提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，轉(zhuǎn)變政府職能，減輕政府財政負(fù)擔(dān)，達到多方共贏的效果。

其次，國家層面加強頂層設(shè)計，打開PPP模式發(fā)展空間。2013年是PPP重啟之年，由于下半年才開始明確推進，所以相關(guān)政策文件不多。國務(wù)院就加快棚戶區(qū)改造、加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、政府向社會力量購買服務(wù)分別出臺相關(guān)意見，為PPP進入相關(guān)領(lǐng)域提供了政策支持。

2014—2016年，PPP處于爆發(fā)式增長階段，也是相關(guān)政策、法規(guī)密集出臺的時期，PPP的戰(zhàn)略地位得到顯著提升，對我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要意義得到充分闡釋。據(jù)不完全統(tǒng)計，國務(wù)院，財政部、發(fā)改委、建設(shè)部、交通運輸部、水利部、能源局等相關(guān)部委發(fā)布的專門針對PPP或涉及PPP的政策法規(guī)共有140個，2014年29個、2015年82個、2016年截至5月底29個。其中，財政部、發(fā)改委等出臺的“PPP合同指南”、“PPP操作指南”、“PPP示范案例”、PPP綜合信息平臺等政策、措施，從政策層面對PPP推廣予以指導(dǎo)，從實際操作方面明確基本操作流程、規(guī)范和法律地位、利益保障等問題，增強了社會資本與政府合作開發(fā)項目的意愿和信心，為PPP快速推廣提供了堅強的政策法律保障。

再次，地方政府面臨“缺錢”和“欠債”的雙重壓力，把PPP作為化解矛盾的關(guān)鍵抓手。為應(yīng)對2008年美國金融危機，我國投入4萬億元拉動建設(shè)投資，這種由政府主導(dǎo)、以土地財政為根本、以城投公司等地方融資平臺貸款為主要模式的經(jīng)濟刺激政策，短期起到了一定作用，但是不可持續(xù)，而且還聚集了地方政府債務(wù)風(fēng)險。根據(jù)審計署公報顯示，截至2013年6月底地方政府性債務(wù)余額已高達近18萬億元，其中償還責(zé)任債務(wù)約10.88萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.66萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.34萬億元。

為了防止地方債堰塞湖問題繼續(xù)擴大，2014年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，財政部出臺了《地方政府存量債務(wù)預(yù)算管理清理甄別辦法》。政策明確規(guī)定鎖定地方政府債務(wù)存量，要求債務(wù)余額只減不增，除正常清償外，債務(wù)數(shù)據(jù)不得調(diào)整；債務(wù)納入預(yù)算管理，財務(wù)公開；擬定償債順序，近乎于為地方政府資金建立財務(wù)制度。融資的另一個渠道是發(fā)行政府債券，但必須通過省級政府進行，并且要求比較嚴(yán)格。可以說，地方政府融資平臺的歪門已經(jīng)被堵塞，政府債券的正門又沒完全打開，于是，PPP成為了地方政府的關(guān)鍵抓手——一方面有助于發(fā)展地方經(jīng)濟，另一方面又能緩和、甚至解決“缺錢”與“欠債”的矛盾。

最后，市場流動性寬松、資產(chǎn)配置荒，推動PPP發(fā)展加快步伐。2015年下半年后，貨幣超發(fā)、資金寬松的情況愈發(fā)明顯，固定收益資產(chǎn)回報持續(xù)下跌，權(quán)益投資沒有形成足夠的規(guī)模，而傳統(tǒng)實業(yè)低迷、地產(chǎn)投資下滑，金融機構(gòu)普遍面臨優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)稀缺的困境。在這樣的背景下，回報穩(wěn)定、風(fēng)險較小的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)類資產(chǎn)日益受到金融資本青睞。

PPP項目正好契合了這個需求。據(jù)了解，在很多地方，一個優(yōu)質(zhì)的PPP項目，除了業(yè)內(nèi)的社會資本虎視眈眈外，還吸引了包括銀行、券商、保險、融資租賃、資產(chǎn)管理等金融資本的目光，甚至競爭激烈。有業(yè)內(nèi)人士笑稱“以前是市長找銀行，現(xiàn)在是銀行找市長”。金融資本通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金、開展項目建設(shè)融資、直接與社會資本組成聯(lián)合體等方式參與極大地推動了PPP的改革發(fā)展步伐。

任重道遠(yuǎn)

然而，必須認(rèn)識到，PPP不是包治百病的“萬能靈藥”，期望值不能過高。PPP出現(xiàn)爆發(fā)式增長有其歷史背景和現(xiàn)實原因，正在對我國經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生積極而又深遠(yuǎn)的影響。但是，如果不斷地拔高，任其野蠻生長，熱潮背后難免瘋狂，走上神壇容易，一旦跌落或許是不可承受之重。

盡管PPP在很多公共領(lǐng)域能發(fā)揮市場配置資源的優(yōu)勢，但并非無往不利、所向披靡，不是所有項目都適合PPP模式。PPP很重要，可又沒那么重要，不能成為地方政府推卸提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的理由，也不能當(dāng)作提振地方經(jīng)濟的“救命稻草”。

從PPP運用較為成熟的英國、澳大利亞等國家來看，PPP投資占公共投資的比例不超過15%。PPP是傳統(tǒng)交付模式的補充，只有滿足能夠更好地實現(xiàn)物有所值這一目的時，才被采用。如果不科學(xué)論證，盲目推行，失敗的PPP項目造成的后果，可能比傳統(tǒng)模式更嚴(yán)重。比如，2002年啟動倫敦地鐵系統(tǒng)PPP項目，因風(fēng)險分擔(dān)不合理以及投資成本、維護成本、運載總體表現(xiàn)等預(yù)估與實際情況相差較大而失敗，導(dǎo)致了41億英鎊的巨額損失。

PPP項目收入來源主要分為政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等三類。根據(jù)PPP項目財政承受能力論證指引要求，全部PPP項目需要從預(yù)算中安排支出，每年占一般公共預(yù)算支出的比例不超過10%。以2015年為例，地方財政支出為15萬億元，其10%對應(yīng)1.5萬億元，就是用于政府付費類和可行性缺口補助類PPP項目的財政支出的理論上限。而從項目庫的區(qū)域分布看，一般越是經(jīng)濟相對落后的地方，上馬PPP的動力越足，經(jīng)濟發(fā)達的地方熱情則相對較低。比如，江浙兩省項目數(shù)各200多點，排在中間，北京、上海、天津、廣東項目數(shù)加起來還不到200，上海更是只有1個。六個經(jīng)濟發(fā)達省市的項目總和占全國項目總數(shù)的十五分之一，投資總額約占全國投資總額的九分之一。由此推斷，實際上限應(yīng)當(dāng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于理論上限，估計可用于PPP項目的財政支出不會高于1萬億。然而，從龍元建設(shè)(600491,股吧)、東方園林(002310,股吧)等一些上市公司披露中標(biāo)的PPP項目來看，大部分都屬于政府付費和可行性缺口補助類，而且很少或沒有項目運營。隨著落地執(zhí)行的項目越來越多，面對十幾萬億甚至幾十萬億體量的PPP項目，地方政府的財政支付壓力有多大，能否守住10%的紅線?

我們應(yīng)該防范PPP項目出現(xiàn)異化的風(fēng)險。在項目識別方面，就應(yīng)該嚴(yán)把入口關(guān)，戴著PPP的帽子做BT(建設(shè)—轉(zhuǎn)讓)、市場化的非公共資源項目裝入PPP籃子等行為要嚴(yán)格禁止。

PPP模式通俗點可以理解為社會資本出力、政府出信用、金融機構(gòu)出錢，政府分期付款、項目分期回報的運營管理模式。這種模式杠桿率高、容易誘發(fā)超前消費。因此要科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)做好物有所值評價和財政承受能力論證，做到量入為出、穩(wěn)妥有序推進，防止出現(xiàn)新的影子銀行甚至是龐氏陷阱。否則就會損害政府信用、發(fā)生金融風(fēng)險。如果出現(xiàn)問題的項目較多，一旦發(fā)酵或產(chǎn)生傳導(dǎo)效應(yīng)，有可能會導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險，產(chǎn)生不可估量的嚴(yán)重后果。

只有抓住核心本質(zhì)，才能推動PPP規(guī)范、健康、可持續(xù)發(fā)展。

PPP項目周期長，一般是二三十年或更長時間，具有參與主體多元、利益訴求多樣、實現(xiàn)方式復(fù)雜等特點。盡管我國新一輪PPP爆發(fā)出蓬勃的生命力，但是總體上才算是剛剛起步，還處于初級階段。

入庫容易落地難，怎樣才能避免以前走過的彎路，盡可能地減少失敗的案例?財政部中國財政學(xué)會PPP專業(yè)委員會秘書長孫潔接受《英大金融》采訪時強調(diào)，PPP不僅是一種融資工具的創(chuàng)新，更是一種公共服務(wù)提供模式和項目管理方式的變革，“融資是僅僅借別人錢辦事，而管理是借別人能力辦事”。PPP模式的本質(zhì)是政府公共部門與社會資本方合作，共同建設(shè)、運維公共產(chǎn)品，提供公共服務(wù)，更高效地滿足社會公眾訴求，更有效地利用好政府財政資源，完成公共部門的目標(biāo)。

PPP模式有提高供給效率和服務(wù)質(zhì)量的硬性要求，對與政府合作的社會資本方的資金實力、技術(shù)與服務(wù)、管理能力、融資能力等方面都有較高的要求。PPP模式的優(yōu)勢在于“讓專業(yè)的人辦專業(yè)的事”、“花自己的錢辦自己的事”，而不是“花別人的錢辦別人的事”。這樣，從體制機制上保證了項目工程的造價相對較低，而公共產(chǎn)品的質(zhì)量、公共服務(wù)的水平相對較高，達到“更好地實現(xiàn)物有所值”的目的。

規(guī)范方面，我國對PPP模式的制度化建設(shè)做了大量工作，初步形成了由法規(guī)、管理機構(gòu)、操作指引、標(biāo)準(zhǔn)化工具和專業(yè)培訓(xùn)組成的，成體系的PPP政策制度框架。然而，PPP立法的重要性不可忽視，應(yīng)該加快推動。通過全國人大立法的方式來規(guī)范市場秩序，明確政府搭臺、市場唱戲，政府機構(gòu)和社會資本各司其職、各負(fù)其責(zé)，針對公共利益與項目公司利益的如何平衡、項目風(fēng)險如何分擔(dān)、政府違約如何處理、項目如何監(jiān)管等各方關(guān)注的焦點問題設(shè)定原則、標(biāo)準(zhǔn)，有利于消除參與各方對政策“朝令夕改”的擔(dān)憂，從根本上為PPP模式提供穩(wěn)定的法律環(huán)境。

同時，法律制度和政策體系，還不足以確保PPP順利推進。PPP項目涉及法律法規(guī)、國家政策、項目管理、工程技術(shù)等各個方面。合同設(shè)計、投融資方式、價格和回報、風(fēng)險分擔(dān)、利益調(diào)整、監(jiān)管等與項目自身條件稟賦、工程方案、工藝技術(shù)路線、投資構(gòu)成、項目運行方案等密切相關(guān)，實際操作中可能會遇到各種問題，需要在項目運作中總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)，持續(xù)完善相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范。