摩洛哥當地時間11月19日凌晨，《聯合國氣候變化框架公約》（簡稱《公約》）第22次締約方會議（COP22）、《京都議定書》第12次締約方會議（CMP12）及《巴黎協定》第1次締約方會議（CMA1）在馬拉喀什閉幕。大會主席薩拉赫丁·邁祖阿爾表示，到2020年，發達國家為發展中國家提供的1000億美元氣候融資路線圖是一個良好的開端，但在應對氣候變化的金融問題方面，仍有許多問題待解決。

那么，有關這1000億美元的合理的路線圖是什么？目前在氣候融資領域又存在哪些困境？

何為合理的路線圖

發達國家承諾到2020年共同提供的資金規模達到1000億美元，且《巴黎協定》還要求發達國家在2025年前落實其現有的資金動員共同目標，同時在考慮發展中國家需求和優先重點的情況下，《巴黎協定》締約方會議提出一個以“每年1000億美元”為起點的、新的共同資金動員量化目標。總額1000億美元的資金，從承諾、國內批準到逐步交付，需要發達國家給予明確的安排，且要提高這個安排的透明度。

這里采用“路線圖”這個說法，很容易讓大家覺得是發達國家逐步提供資金的過程，但其實背后最關鍵的是發達國家提供的氣候資金必須是“新增”資金。根據《公約》附件二所列，發達國家締約方和其他發達國家締約方應提供新的和額外的資金（new and additional financial resources），以支付經議定的發展中國家締約方為履行第十二條第1款規定的義務而導致的全部新增費用。這意味著《公約》下所指的氣候資金是指為支持發展中國家應對氣候變化，來自發達國家新增的、穩定的援助資金。不滿足這一條件的資金，只能是以一種貼氣候標簽的形式進行的敷衍核算，有違國際法條約的初衷，對應對氣候變化全球合作有害無益。

氣候融資談判存在哪些困境

發展中國家長期要求發達國家提高出資透明度，并對出資情況進行“測量、報告和核證”。OECD應秘魯和法國委托所撰寫的《2013-2014年氣候資金情況與1000億美元目標》報告是對發展中國家上述要求的回應，具有一定的積極意義。但《報告》發布前，法國和秘魯未向各方通報該報告的撰寫計劃，并且在未征得所有成員國的同意與聯合討論的情況下，擅自通過OECD和氣候政策研究中心提供報告，并直接將其用作1000億美元目標的官方核定數據。對“新的”“額外的”承諾資金提高透明度是必不可少的，而重復計算問題，以及缺乏共識的氣候資金概念框定，缺乏必要透明度的測量、報告與核證（MPV）過程將影響到整個報告的公信力。

更重要的是，這種僅對從發達國家流向發展中國家資金“貼氣候標簽”式的核證計量，對最脆弱國家針對溫室氣體的減緩行動以及發展中國家向更加清潔的可持續經濟體過渡面臨的正在不斷擴大的資金缺口問題并無助益。因此，該報告一經發布就遭到“G77+中國”在內的134個發展中國家的集體反對。該報告雖名為國際組織發布的“獨立報告”，但實質上其關鍵概念的界定及所依據的數據核算體系將對《公約》下資金的MRV體系產生重要影響。

氣候資金問題源于發達國家和發展中國家不同的歷史責任和應對氣候變化能力。應對氣候變化涉及全球道義和福祉，各國均需積極參與。但由于歷史累計排放量和發展水平不同，發達國家和發展中國家應對氣候變化責任和能力差別顯著。《公約》4.3條和11.1條就發達國家向發展中國家提供資金做出了明確規定，其主要內涵包括三個方面。

第一，發達國家為發展中國家提供“已經到位”的資金（finance或financial resources），而非“動態”的融資或籌資（financing）過程；資金應具有“新的、額外的”和“充足、可預測”特點，不應與發達國家通過多邊、雙邊官方發展援助（ODA）等其他渠道所提供的資金混淆。

第二，發展中國家是否采取應對氣候變化行動及行動力度如何，取決于發達國家“是否出資”或“出資多少”。

第三，確定《公約》資金機制并建立運營實體，發達國家通過《公約》資金機制運營實體切實出資；發達國家應建立資金分攤機制，所提供的資金應為公益性突出的“贈款或其他優惠資金”。

筆者認為，現階段發展中國家應對氣候變化的國家財政政策、綠色信貸、碳定價等自主減排行動，是對低碳和適應氣候變化發展的積極回應，發達國家不應當通過強調私營部門的作用淡化自身通過公共財政為發展中國家提供資金的責任，并稀釋其做出的“到2020年每年動員1000億美元”等量化資金承諾。

要想氣候融資不是一筆糊涂賬，面臨的首要障礙是如何界定氣候資金。目前，國際上對這一基本問題仍存在非常大的分歧，對這些分歧點的討論將成為MRV體系建設必須直面的障礙。

本屆大會取得哪些實質進展

首先，《巴黎協定》強調了適應氣候變化的重要性，各國在巴黎呼吁大幅度提高適應融資。馬拉喀什的COP22對適應資金的需求和適應融資的障礙的理解更加清晰。目前，全球用于適應氣候變化領域的資金占到全部氣候資金的16%至18%，在COP22發布的《馬拉喀什行動宣言》中，發達國家重申了每年1000億美元資金支持的承諾，增強各方信心，確保最脆弱國家的最緊迫需求將得到支持。

其次，根據《巴黎協定》，發達國家締約方應就向發展中國家提供資金支持的情況每兩年提供透明一致的信息。而對氣候資金的界定和核算，必須是完全包容所有國家并且在公約平臺上進行，尤其是在《公約》下資金常設委員會（SCF）對資金進行科學、準確的統計和報告，尊重《公約》主渠道地位。COP22在建立穩健的MRV體系方面有進一步突破，兩年期報告的具體細節得到更為細致的討論。

（作者單位：中央財經大學綠色金融國際研究院氣候與能源金融研究中心）

氣候融資分歧

分歧一：

如何劃定“新增”的資金

【內容】《公約》對氣候資金頗具技術性地劃定了最基本的范疇，根據條款4.3，附件二所列的發達國家締約方和其他發達國家締約方應提供新的和額外的資金，以支付經議定的發展中國家締約方為履行第十二條第1款規定的義務而導致的全部新增費用。這意味著《公約》下所指的氣候資金是指為支持發展中國家應對氣候變化，來自發達國家新增的、穩定的援助資金。

【爭議】不同國家對“新增”資金的認識和界定規則是不同的。有的國家認為應采用非此即彼的原則，將ODA以外的新增資金界定為氣候資金；也有觀點認為應為ODA設定一個比例，超過該比例的運用于應對氣候變化的資金才能計入氣候資金。

【小結】對于這一問題目前還沒有形成認可度較高的界定方法。而在對300億美元快速啟動資金的核算中，發達國家兌現承諾的資金基本來自原有的ODA。

分歧二：

公共資金還是私人資金

【內容】《公約》規定，發達國家應建立資金分擔機制，所提供的資金應為公益性突出的“贈款或其他優惠資金”。

氣候政策倡議組織認為氣候資金包括：適應和減緩活動的資金支持，包括能力建設和研發，以及促進低碳和氣候彈性發展的轉型；從發達國家到發展中國家的資金（北—南）；從發展中國家到發展中國家的資金（南—南）；發達國家和發展中國家的國內氣候資金；公共、私人和公私混合資金。

【爭議】支持者認為在《公約》基礎上對資金來源的擴大更有利于激勵或撬動私人部門的資金。反對者認為這模糊了氣候資金談判的關鍵原則和焦點問題，而且將資本投資計入氣候資金流，意味著資金若為貸款或股權投資，有可能過分強調氣候投資的盈利性，使得最不發達國家和地區及適應領域等亟待公共資金提供風險分擔、信用增級機制的氣候項目，最終成為氣候資金援助的盲區。

【小結】在資金渠道多元化、運營規則多樣化的氣候資金體系中，如何避免《公約》下氣候資金基礎制度繼續邊緣化，如何通過資金實體治理機構、設計準則和操作規則的調整，進一步提升資金使用效率和減排效果等一系列問題，都需要在不斷發展和變化的國際氣候資金機制格局下逐步解決。

分歧三：

是否僅包括贈款和優惠貸款

【內容】對于何種融資工具的資金在核算時可記入1000億美元，締約方一致認可的工具是贈款、接近贈款的優惠貸款及第一損失股權（First Loss Equity）。

【爭議】對于非優惠貸款、出口信貸、股權投資和擔保等工具是否記入，存在很大爭議，這與工具載體的優惠程度有關。優惠程度越高（如贈款），受資國的還款壓力越小，該工具或載體在締約方中的認可度越高。

【小結】經合組織發展援助委員會（OECD DAC）正在進一步推進計量方法的改進，并提出采用將所有融資工具的資金轉換為贈款當量來計量。贈款當量是發放貸款的貼現值及其未來預期收益的貼現值之間的差值，即出資者的凈損失。歐盟一般采用這一指標衡量受益者的受益程度。

分歧四：

如何確定計入氣候資金的比例

【內容】氣候資金相關實體一般以標準或分類指引等方式辨別投資是否屬于減緩或適應投資。

【爭議】對于將氣候目標作為多重目標之一的資金，或未闡明氣候目標但仍會附帶氣候減緩或適應效應的資金，是否應按照其貢獻比率計入氣候資金、按照多大比率計入等問題，仍沒有統一的理解和確定的規則可循。

【小結】OECD DAC為幫助其成員國提供發展援助并向里約系列環境公約提交國家信息通報，專門制定了里約標識。例如在氣候變化領域，通過標識對援助項目的目標進行評估，確定項目應歸屬減緩還是適應領域，并進一步判定應屬于“直接援助”還是“間接援助”。但是，并非所有具有減緩或適應氣候變化作用的資金都是用于應對氣候變化的“直接援助”或“間接援助”。