2015年11月30日，也就是一年前的今天，期待已久的新電改6個核心配套文件正式公布。一年過去了，這些文件執行得究竟怎么樣、電改推進得又如何呢?或許，電力法律觀察剛剛發布的年度漢字還是能夠說明一定問題的：“改”排在第一位，“亂”“扯”居然高居第二三位!其實，針對電改亂象存在的成因，筆者之前做過一點分析。

筆者表達的核心觀點是：新的電改文件與舊的電力法律之間的矛盾已經到了非解決不可的地步，應該充分運用法律手段予以化解。一方面，通過立法機關暫停、授權等方式調整電力法律的適用，不讓舊的法律成為電力體制改革的羈絆;另一方面，通過完善制定方式、處罰條款等方式強化電改文件的法律效力，讓新的電改文件在改革中發揮更大的支撐和引領作用。

2015年3月，黨中央國務院印發《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發〔2015〕9號，以下簡稱9號文)，啟動了新一輪電力體制改革。以中央9號文為核心、以6個核心配套文件為主要框架，輔之以大量規范性文件、批復為主體的規范體系已經形成，成為支撐改革的“電改文件體系”，并在電改實踐中發揮了重大作用。但與此同時，“電改文件體系”與現行一法五條例為核心的“電力法律體系”之間的矛盾也隨著改革的深入而日漸顯現，改革的法律支撐不足、于法無據乃至與法律沖突的問題逐漸暴露，成為阻礙改革的法律障礙。

“電改文件體系”遇到的法律障礙

一是電改文件與現行電力法律體系存在沖突?，F行“一法五條例”為核心的電力法律體系嚴重滯后于社會經濟發展的需要，無法適應改革的步伐，這已是各界共識。比如對于1996年4月開始實施的《電力法》，國家經貿委早在2000年就指出“《電力法》中原有的一些規定和內容已不適應市場化改革的需要，亟需修訂”，其后多次提出修改稿，但至今未獲通過。與《電力法》配套的行政法規、部門規章，也多頒布于上世紀90年代，與新的電改文件的不一致也就不足為奇了。比如《電力法》規定的“供電營業區專營”、“一個供電營業區只設立一個供電營業機構”等原則，就與電改文件所確定的“放開增量配網”的原則不符，成為增量配網放開的最大障礙之一。問題在于，在未經法定程序修改、廢止之前，這些滯后的法律規定依然是有效的，這給具體的執行操作帶來很大困擾：究竟是執行電改文件而違反法律，還是執行法律而違反電改文件?

二是電改配套文件的效力等級低，制定機關缺乏明確的法律授權。除9號文外，電改的6個核心配套文件都是國家發改委、國家能源局印發的，嚴格意義上說屬于“規范性文件”，很難列入部門規章的范疇。但在發布配套文件的《通知》中，又表述為“經報請國務院同意，現將國家發展改革委、國家能源局和中央編辦、工業和信息化部、財政部、環境保護部、水利部、國資委、法制辦等部門制定，并經經濟體制改革工作部際聯席會議(電力專題)審議通過的6個電力體制改革配套文件……”，從這里看其效力又不應是低于單個部門制定的部門規章。那么，核心配套文件究竟是“規范性文件”還是“部門規章”，亦或是更高等級的法律規范，都顯得比較模糊。

除6個核心配套文件外，國家發改委和能源局還頒布了其他電改文件，批復了各地的電改方案，用以指導具體操作，這一系列文件更符合“規范性文件”的特征。但是，一個非常尷尬的事實是，從《立法法》所確立的效力等級來看，“規范性文件”在適用時排在法律、行政法規、部門規章之后，連地方人大制定的地方性法規、地方政府制定的地方規章都不如!因此，一旦在執行中遇阻，比如地方政府拒不執行文件或者變通執行，則盡顯無奈。實際上，這種事在各地電改的實踐中時有發生。

三是電改配套文件的制定程序不如法律法規嚴謹，透明度不高。法律法規的制定有嚴格的法定程序，需要反復論證、公開討論，但電改文件的制定則相對缺乏嚴謹性，而且透明度不高，社會公眾的參與度差。這直接導致配套文件本身在某些方面不夠全面或規定的比較模糊，留下了較大的操作空間，讓利益主體有空可鉆，形成了某些改革亂象。

四是電改配套文件缺乏懲罰性規定，不能對違犯者施以制裁。法律是非常嚴謹、嚴肅的，這種嚴肅性主要靠對違法者的制裁得以維持。但遺憾的是，由于受制于規范性文件不能設定行政處罰的法律限制，配套文件無法設定對違犯者的處罰措施。這就意味著違犯者無需承擔法律后果，實際上等于變相縱容了不遵守文件的行為。

上述電改文件的缺陷直接導致了一些電改亂象，比如面對電改文件與法律的沖突，有些地方、有些部門糾結于執行電改文件還是執行法律法規，不敢作為，致使改革推進緩慢，以至于中央不得不督察電改;有的地方亂作為，“采取行政命令等違背改革方向的辦法，人為降低電價”，以至于國家發改委、能源局給各地電改的批復文件中不得不反復提出要求;有的地方則拒不執行國家發改委、能源局的批復方案，把參股的交易機構變成獨資的交易機構，以至于不得不再次“改制為股份制交易機構”，不僅損害了電改配套文件的公信力，更影響了改革的順利推進。

正如習近平總書記指出的，改革是一場革命。既然是革命，那就必然會打破原有利益格局，必然會遭遇各種阻力。而打破阻力，就必須有強有力的法律規范做后盾。

電改遭遇法律難題的對策及建議

一是對于現行電力法律中不符合電改精神的規定，應暫時調整或暫時停止適用，并按照不同情況，由法律法規的制定機關授權有關機構作出安排。對于不符合改革要求的法律的處理，《立法法》和全國人大的立法規劃有制度性安排，也有先例可循?！读⒎ǚā返谑龡l明確，“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定。”《全國人大常委會2016年立法工作計劃》則進一步明確，“按照黨中央的決策部署，對實踐條件還不成熟、需要先行先試的，依法及時作出授權決定”。而電力體制改革顯然屬于黨中央已經做出決策部署的特定事項，完全符合條件。

此前，全國人大常委會于2013年8月做出過《關于授權國務院在中國(上海)自由貿易試驗區暫時調整有關法律規定的行政審批的決定》，授權國務院在中國(上海)自由貿易試驗區內，“對國家規定實施準入特別管理措施之外的外商投資，暫時調整《中華人民共和國外資企業法》《中華人民共和國中外合資經營企業法》和《中華人民共和國中外合作經營企業法》規定的有關行政審批”，明確《外資企業法》所規定的“外資企業設立審批”、“外資企業經營期限審批”等10余項行政審批暫時停止執行，改為備案管理。

可見，由法律法規的制定機關做出暫停法律法規執行的決定、授權有關機關根據改革的需要做出安排是可行的?？紤]到法律法規的制定機關不同，對于《電力法》部分條款的暫停執行問題，應由全國人大常委會做出決定，并授權國務院做出安排;對于國務院頒布的行政法規比如五部《條例》的暫停執行問題，則直接由國務院作出決定，并可授權國家發改委、國家能源局做出安排。這樣一來，可以從法律上解決電改文件與法律法規沖突、改革于法無據的問題。

二是妥善處理改革與立法之間的關系，按照黨中央國務院確定的基本原則分層次推進電力立法工作。堅持在法治下推進改革、在改革中完善法治，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要，是黨中央國務院確定的改革與立法關系的基本原則。為此，必須落實《國務院2016年立法工作計劃的通知》(國辦發〔2016〕16號)要求，立法要吃透、準確領會把握改革精神，分三個層次推進立法工作：

第一個層次，對于黨中央、國務院已經明確的改革方案，要通過制定、修改、廢止、解釋、授權等多種方式，盡快完成立法任務，為改革順利實施提供法制保障。比如對于放開增量配電等改革方案已經明確的內容，就需要盡快修改法律法規，并落實為新的法律規范。

第二個層次，對于改革還在深入的領域，立法時要給改革留出空間，為先行先試、探索經驗留路子。比如輸配分開、區域電力市場等，9號文明確要進行探索，屬于還在深入的領域，需要在立法時留足探索的空間，在具體操作時可給予試點單位更大的權限。

第三個層次，要及時把改革的成功經驗和行之有效的舉措上升為法律法規。

三是開門立法，在電改文件的制定、電力立法的過程中廣泛征求社會各界的意見。電改是一項牽一發而動全身的工作，需要考慮各類目標的協調和方方面面的利益，更需要各方的參與。必須讓各方都充分地表達自己的觀點，在爭論中相互理解、在理解中達成共識，才能形成易于執行的電改文件。為此，有關部門制定的電改文件草案應向社會公布征求意見，并做出起草說明;同時，對于各方的不同意見，亦應當向社會公布。

四是多措并舉，解決電改文件無法設定處罰的難題。如果不能解決無法設立處罰性規定的難題，則難免會出現電改文件成擺設的局面。為解決這個難題，建議考慮以下措施：第一項措施，全國人大或國務院在授權時一并將行政處罰的設立權授予電改文件的制定單位，明確制定單位有權設定的處罰類別、處罰尺度等，這一措施可以從根本上解決電改文件無法設定行政處罰的難題。第二項措施，發揮黨紀的作用，對不遵守電改文件者施以黨紀、政紀處分。第三項措施，發揮輿論監督的作用，對不遵守電改文件者及時通過新聞媒體予以公布，讓其接受社會輿論的譴責。

綜上所述，新的電改文件與舊的電力法律之間的矛盾已經到了非解決不可的地步，應該充分運用法律手段予以化解。一方面，通過立法機關暫停、授權等方式調整電力法律的適用，不讓舊的法律成為電力體制改革的羈絆;另一方面，通過完善制定方式、處罰條款等方式強化電改文件的法律效力的措施，讓新的電改文件在改革中發揮更大的支撐和引領作用。