產能過剩已經成為我國經濟運行中的突出矛盾。多年來光伏行業也一直受到產能過剩的困擾，嚴重影響和制約這一新興產業的健康發展。因此，有必要深入分析、正確認識并有效應對光伏產業過剩問題，以推動我國光伏產業健康有序發展。

市場放緩 問題凸顯

2008年—2009年，受多晶硅行業暴利驅使，盲目建設加碼，導致多晶硅規劃產能遠遠高于實際市場需求，多晶硅市場價格也出現劇烈下滑，從最高400美元/kg下降至2009年的40美元/kg，國家也將多晶硅產業列為過剩產業進行宏觀調控。

2009年—2011年，在全球光伏市場特別是歐洲光伏市場的拉動下，我國光伏產能進一步快速擴張，但由于市場增速維持在70%以上，產業供需失衡矛盾尚未凸顯。進入2012年，全球光伏新增市場增長率僅為6%，全球多晶硅產能超過40萬噸，而實際產量和需求量僅為23.6萬噸和23萬噸，遠低于產能水平。受其影響，2012年我國90%的多晶硅企業被迫停產。2011年統計的我國光伏企業為262家，2012年已經降至112家。即便如此，2012年我國建成的光伏組件產能也達45GW，是2009年的700%。在市場突然放緩的情況下，產能過剩問題集中爆發，產品價格大幅下滑，產能利用率嚴重不足，企業生產經營困難。

來自中國光伏協會2015年度報告的數據，清晰地顯示出我國在多晶硅、硅片、電池、組件領域的產能過剩狀態。

深析原因 辯證把握

我國將生產能力超出市場需求25%的行業界定為產能過剩行業，數據顯示，光伏行業2015年的產能利用率只有60%左右。市場經濟條件下，適度的產能過剩有利于發揮競爭機制的作用，然而現階段我國部分行業的產能過剩已經超出正常的市場承受范圍，將對經濟增長和平穩運行造成嚴重影響。

我國光伏產能之所以增長較快，主要有以下幾點原因：

追求GDP增長。光伏產業投入大、用工多，既能創造GDP，又能帶動就業，很受地方政府青睞。許多地方政府紛紛將光伏作為重點產業來發展，為光伏企業提供包括土地、貸款、融資等在內的優惠政策，爭相打造光伏產業基地。一些傳統企業也在熱潮中向光伏行業轉移，利用傳統業務支撐光伏業務的發展。

發展潛力巨大。作為新能源產業，在全球氣候變化、環境污染和化石能源枯竭等因素的驅使下，廣闊的市場發展前景使光伏市場受到各方資本的關注，推動企業產能不斷擴張。

技術門檻不高。硅片、電池片、組件看似高科技產品，但購置設備后就能建起生產線。尤其是組件，屬于用工密集型的簡單勞動，進入門檻很低。同時，隨著半導體產業的快速發展，光伏設備能夠快速實現規模化生產，不僅大幅降低了光伏的投資成本與生產成本，還使光伏生產線投資具備一定的逆周期因素，進一步推動了產業投資。

行業技術進步。由于技術創新，過去五年，太陽能電池轉換率平均每年提升0.4個百分點以上，也使得每個電池片瓦數增加，繼而提升單線產能。同時，企業技改也擴大了生產能力。

光伏制造業存在典型的規模經濟效應，只有不斷擴大規模才能有效降低成本。如多晶硅環節，規模越大，單位成本攤銷也會越低。同時，企業本身有進一步擴大產能和市場占有率從而擠壓競爭對手的意愿，這也會導致產能過剩。

然而，光伏行業產能過剩與一般的傳統行業產能過剩也有著明顯的區別。

由于當前光伏市場仍處于發展初期，未來相當長一段時間內仍將保持增長勢頭，因此當前的產能過剩并不代表未來也會過剩。同時，我國光伏產業在全球市場中具有較強的競爭優勢，已占據全球70%以上的市場，因此我國光伏產能對應的是全球市場，從每年全球市場的裝機量與我國光伏產能對比看，光伏產能過剩問題并不明顯。

光伏制造業更具生產彈性。由于光伏產能的擴張主要通過堆積木方式擴大，電池片或組件生產線主要以條為單位建設，可通過靈活調整生產線的關停來應對市場變化，并且生產線投資門檻不高，很多生產線設備在投產1-2年后即可收回投資成本，尤其是不少光伏企業在前一段高利潤時期已經收回生產線投資成本，因此對低產能利用率的容忍度也較大。

光伏有效產能將有序地向一批有實力的企業集聚。由于光伏產品一般需要25年以上質保，在產能過剩的大背景下，客戶將會優先選購有實力、有品牌、有技術，且資產狀況良好的企業產品，以保障光伏電站發電量。因此，對于部分實力欠缺的企業產能，即使有政府扶持，也很難獲得市場認可，這對化解光伏產能過剩具有重要作用。

有實力、有品牌的企業產能利用率一直處于較高的水平。雖然光伏產業總體產能利用率較低，但有些優勢企業實際出貨量甚至超過其產能，還需要大量委外代工。因此，從產業結構上來說，應該是低端產能過剩，而高端產能不足。

事實上，光伏產業產能過剩根源上還是與技術創新和產業政策問題有關。創新能力不足是產能過剩的核心問題。由于光伏技術的進步比較緩和，不能有效對原有產能形成替代從而淘汰舊產能。補貼政策調整的不可預期性也是引發產能過剩的關鍵因素。在去產能過程中，地方政府出于地方經濟發展和確保穩定等考慮，往往通過各種手段進行不當干預，使得產能過剩難以通過市場機制得到自我調節，光伏產業不良資產高企，最終也會拖垮有效產能。

前瞻安排 有效應對

解決產能過剩問題應在充分發揮市場配置資源決定性作用的同時更好發揮政府的作用，深刻把握市場運行規律，加強和改善宏觀調控，及時作出戰略性、前瞻性安排。

具體到光伏產業來說，要有效應對和解決產能過剩問題，建議把握好以下幾個著力點：

加快實施創新驅動戰略，提升光伏行業發展水平。發揮政府的引導作用，適時提高“領跑者”技術標準，通過投資研發補貼、加計扣除、稅收減免等優惠政策，吸引更多的產業資金支持光伏生產企業投資開發高效光伏技術。同時，積極幫助企業拓展太陽能光伏發電、熱利用產業海外市場，支持企業與國外先進企業在太陽能產業并網、電池、儲能技術等前沿技術方面開展聯合研發。加強光伏產業技術創新、集成創新、應用模式創新及協同創新，打造新型創新鏈、新型產業鏈和創新生態鏈，創造新需求、打造新動能，提高全行業發展水平。

減少政府行政干預，完善補貼等支持政策。充分運用市場機制推動企業兼并重組。在新能源電價補貼、并網發電、光伏扶貧等方面制定明確的支持政策，擴大國內光伏設備的市場需求，減少對國際市場的依賴。進一步完善光伏發電補貼機制和標準，既考慮價格政策銜接、項目建設不同時期等實際因素，又結合技術特點、效益情況、品牌影響等不同情況，制定差異化光伏發電補貼標準。制定合理可預期的基于行業技術進步、產品市場價格變化、新增光伏裝機量等指標的光伏電價下調機制，使得政策具備可預期性，避免政策突然變化給市場及產業帶來的強烈沖擊。出臺分布式太陽能應用的推進政策。適時調整土地使用稅和用地政策，出臺明確的征收標準及減免政策，允許利用園地、養殖水面、劣質耕地等建設新型互補光伏發電項目。探索差異化融資支持。引導金融機構對那些具有成本、技術、規模等方面優勢，且整體實力較強的光伏企業關鍵技術創新、兼并重組、“走出去”等重點項目，進行擇優集中支持。

完善準入規制政策，規范行業發展秩序。不斷健全光伏行業管理體系，完善政府服務職能，加強規劃和產業政策指導，加強市場監管和行業管理。繼續貫徹落實《光伏制造行業規范條件》《關于促進先進光伏技術產品應用和產業升級的意見》等政策文件，適時對光伏制造行業規范公告名單進行清理，通過主動引導與市場倒逼相結合的方式，規范行業發展秩序，促進落后產能退出市場。充分發揮行業組織在加強行業自律、推廣先進技術和管理經驗、開展統計監測和研究制定標準等方面的作用。加強產業服務，建立光伏產業監測體系，及時發布光伏產業發展的產能規模、技術進步、市場供求等信息，指導企業的投資決策，避免出現一哄而上的盲目投資行為，搭建銀企溝通平臺，引導光伏產業有序協調發展。

（作者單位：工信部政策法規司）