近期，中共中央政治局常委、國務院總理、國家能源委員會主任李克強主持召開國家能源委員會會議，審議通過《能源發展“十三五”規劃》，部署推進相關工作。這是時隔兩年后，新一屆國家能源委召開的第二次會議（2014年4月首次會議）。由國家能源委專題討論能源規劃，凸顯能源行業地位，以及能源戰略規劃的重要性。

2003年至2015年各品種發電量變化

過去30年，國家能源戰略以增加供給、滿足需求為主，表現為煤電油氣等傳統能源項目大干快上，產能快速擴張、能源消費大幅增加、生態環境問題突出、管理體制與市場機制僵化、能源政策不斷搖擺、能源戰略導向不明。

時過境遷，我國已是世界能源生產和消費大國，具有世界上最大的能源體系、最大的能源市場、最大的能源網絡。如果延續舊有發展模式，已經不可持續。基于此，能源供給側改革應該是未來工作的主線。這包括改革能源生產和消費結構、改革能源體制機制、加快技術創新，目標是構建清潔低碳、安全高效的現代能源體系，降低能源系統成本、提高能源創新水平、提高能源系統效率、提高國民經濟競爭力。在這一目標指引下，我們不得不調整能源產業這艘大船的航向。

存量控制煤炭消費

增量做大清潔能源規模

我國已經向國際社會承諾，2020年非化石能源消費比重達到15%左右。加快清潔能源開發利用和化石能源清潔利用是兩大核心任務。

15%是一個約束指標，實現這一目標的路徑是加快發展水電、風電、光伏等清潔能源，嚴控煤電裝機，即在嚴控存量化石能源消費增加基礎上，增量市場上做大可再生能源比重。

以非化石能源消費占比15%為基準，相關行業研究認為，2020年非化石能源發電裝機達到7.7億千瓦，裝機占比提高到39%，發電量占比提高到31%；天然氣發電裝機達到1.1億千瓦；煤電裝機控制在11億千瓦以內，裝機占比降至55%左右。

分能源品種看，水電經過近年的大規模開發利用，常規水電裝機已經超過3億千瓦。在生態保護、移民等問題制約下，水電開發成本高、周期長，西南地區還面臨嚴重的棄水問題，水電新增裝機增速將大幅下滑。按照電力“十三五”規劃，“十三五”期間新增投產約4000萬千瓦，年均新增裝機只有800萬千瓦，遠遠低于“十二五”期間年均2000萬千瓦的增長速度。

在經過“十二五”的高速發展階段后，以風電、光伏為代表的清潔能源仍有較大的發展空間。根據初步明確的“十三五”可再生能源發展目標，到2020年風電裝機確保達到2.1億千瓦以上，如果條件許可，力爭達到2.5億千瓦；太陽能發電確保達到1.1億千瓦以上，如果條件許可，力爭達到1.5億千瓦。其中，光熱發電力爭達到500萬千瓦。

從政策的出發點來看，國家為新能源設立了底線目標和較高目標，規劃目標具有預期性，并非約束性指標。技術進步、成本降低是新能源產業的主要驅動力，隨著新能源競爭力不斷提高，發展規模和空間將不受限制。從政策導向上，國家明確提出2020年實現風光電平價上網，新能源財政補貼政策逐步退坡，實際是倒逼新能源產業參與市場競爭。

煤炭消費和煤電產業發展受到嚴格管控，且與新能源是此消彼長的關系。目前，我國煤炭消費量占世界47%，承受較大的國際壓力。在能源結構調整和應對氣候變化的壓力下，煤炭消費面臨更為嚴格的限制，占煤炭消費量一半的煤電產業產能擴張的閘門被關閉。按照國家政策，在核準、在建的煤電項目被“取消或暫緩核準、暫緩建設”，預計“十三五”期間取消和推遲煤電建設項目1.5億千瓦以上，煤電裝機規模控制在11億千瓦以內，在電源結構中占比降至55%。

石油和天然氣消費在經濟放緩的格局下，主動進入下行區間。與石油不同，天然氣作為清潔能源，從政策導向仍是鼓勵發展，鼓勵天然氣發電、天然氣調峰。國家鼓勵在華北、華東、南方、西北等地區建設一批天然氣調峰電站；支持煤層氣、高爐煤氣發電，推廣應用分布式氣電，重點發展熱電冷多聯供。“十三五”期間，預計新增投產5000萬千瓦，2020年達到1.1億千瓦以上。按照天然氣發電利用3000個小時測算，燃氣發電量3300億千瓦時，需要匹配天然氣資源量660億立方米左右，屆時將與城市燃氣、工業用氣三分天下。

不破不立

主動適應市場化改革

從“十五”啟動的第一輪電力體制改革，到“十一五”重點推動的油氣價格機制改革，再到當前正在推進的第二輪電力體制改革，改革貫穿能源產業全過程。改革的背景不同、改革的目標不同，改革的執行方式也不相同。

如，2008年啟動的成品油定價機制的目的是理順國內外市場、供需反應價格信號，使得油氣價格改革走在能源行業前列。現階段，油氣市場化改革除深化價格改革之外，還將集中在礦權改革、油氣管網改革、油氣流通領域改革、國有油氣企業改革、油氣立法改革等方面。

國務院總理李克強在國家能源委會議上強調，要深入推進能源市場化改革，通過簡政放權、放管結合、優化服務和改革油氣礦權制度、理順電力輸配環節等，在深化能源國企改革的同時，積極支持民營經濟進入能源領域。完善鼓勵分布式能源發展的機制和政策，理順能源價格體系，還原能源商品屬性，充分發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用，構建公平競爭的能源市場體系。

概而言之，“十三五”及今后能源市場化改革集中在能源價格、能源準入、能源管理三個方面。能源價格改革的本質是解除行政管制、供需形成價格，建立充分競爭、自由進退的能源市場。目前，煤炭、油氣價格改革走在前列，電力體制改革、電價形成機制改革是“十三五”時期的重要工作。

能源準入改革是指打破行政壟斷、自然壟斷，給社會資本參與能源投資、建設、運營的平等機會，充分調動全社會資源，提高油氣、煤電產業市場活躍度。

能源管理改革則意味著中央政府部門主動削權、自我革命，將能源投資、價格、交易的權力交給市場。在地方政府的管理方式上，應該打破固有利益和傳統發展思路，主動適應市場化改革和能源清潔化大勢。如，一些地方政府為保護本地傳統煤電企業發展，拒絕接受外送清潔水電、風電、光伏發電，即便外送水電價格大大低于本地煤電價格；為保證本地油氣企業生存空間，放緩電能替代的步伐；一些資源省份仍在核準審批煤礦，不顧生態環境問題和能源市場趨勢；一些地區仍將集中式能源發展作為主要形態，尚未意識到分散式能源發展的優勢。

（作者為能源行業研究員、《能源觀察》創辦人）