國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng) 常紀(jì)文

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所 王勝男

中國(guó)地質(zhì)大學(xué)文法學(xué)院 王克穎

霧霾的形成與汽車和工業(yè)污染物排放相關(guān)，但散煤燃燒排放的污染物比重也很大。有數(shù)據(jù)顯示，京津冀地區(qū)每年燃燒散煤量超過3600萬噸，占京津冀煤炭用量的十分之一，但是煤炭污染物排放量卻占總量一半左右，原因在于散煤燃燒既浪費(fèi)了能效，又產(chǎn)生了污染物。因此，要治理霧霾，能源轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。

溫室氣體排放峰值將于2030年左右到來。同時(shí)，按照我國(guó)的承諾，非化石能源占一次能源消費(fèi)比例從2015年的15%提升到2030年的20%左右。

另外，我國(guó)的煤炭和石油資源是有限的，而從國(guó)外進(jìn)口充滿各種不確定性。因此，大力發(fā)展清潔能源和可再生能源，加大清潔能源和可再生能源的比重，如核能、風(fēng)能、水能和太陽能等，是應(yīng)對(duì)氣候變化的需要，也是推動(dòng)中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的需要。

轉(zhuǎn)型的方向與困境

第一，發(fā)展環(huán)保友好型火電。傳統(tǒng)的火電污染嚴(yán)重，飽受詬病。為了降低污染物的排放，國(guó)家開始全面推行超低排放，通過補(bǔ)貼使大多數(shù)火電廠安裝了環(huán)保設(shè)施，從理論上看可大大降低污染物的排放。但是，大氣質(zhì)量并沒有明顯好轉(zhuǎn)，原因在于一些火電廠違規(guī)排放，情節(jié)嚴(yán)重的還篡改環(huán)境污染監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。在2016年下半年開展的專項(xiàng)檢查中，發(fā)現(xiàn)近八成燃煤發(fā)電企業(yè)違法違規(guī)排放污染物，這一現(xiàn)象加劇了公眾對(duì)火電廠的憎惡；大力推行居民生活的“煤改電”可以拉動(dòng)電力需求，解決由于經(jīng)濟(jì)不景氣帶來的用電不足和發(fā)電能力過剩問題。適度建設(shè)火電廠，通過集中控制和處理大氣，可以提高治理效果。但是，目前“煤改電”的推進(jìn)還處于起始階段，因此對(duì)火電的發(fā)展拉動(dòng)還顯不足。

第二，在適合發(fā)展水電的地方大力發(fā)展水電。水電的缺陷目前已經(jīng)被各方指出，只適合在一些特定的地區(qū)發(fā)展。譬如在西藏的一些地方，地勢(shì)比較崎嶇，河流落差大，可以考慮發(fā)展水電。但是，在這些地方，電力設(shè)施不完備，電力難以輸送出來。此外，火電與水電的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)也是水電發(fā)展面臨的一個(gè)困境。

第三，在特定地區(qū)安全發(fā)展核電。日本、法國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家大力發(fā)展核電，為發(fā)展中國(guó)家作了能源轉(zhuǎn)型的示范。但是核電發(fā)展充滿巨大的安全風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，典型的案例如日本的核泄漏事件。如果在中國(guó)的內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展核電，譬如在內(nèi)河流域發(fā)展核電，戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)、沖突風(fēng)險(xiǎn)、地震風(fēng)險(xiǎn)、恐怖主義威脅以及技術(shù)操作失誤等都可能引發(fā)核泄漏。無論是什么原因引發(fā)核泄漏，后果不堪設(shè)想。

第四，因地制宜發(fā)展風(fēng)電和太陽能。風(fēng)電和太陽能作為主要能源的補(bǔ)充，在牧區(qū)等地發(fā)揮一定的作用，但是狀態(tài)不穩(wěn)定是其發(fā)電的主要障礙。雖然并網(wǎng)技術(shù)已經(jīng)慢慢成熟，但是由于風(fēng)電和太陽能發(fā)電成本較高，地方政府財(cái)力有限，國(guó)家的補(bǔ)貼不到位或者不及時(shí)，使得行業(yè)發(fā)展處境艱難。

第五，通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型促進(jìn)農(nóng)林廢棄物等生物質(zhì)能源發(fā)展。我國(guó)每年產(chǎn)生秸稈近9億噸，未利用的約2億噸。利用農(nóng)作物的秸稈等農(nóng)林廢棄物發(fā)電，可以減少化石能源的消費(fèi)，防止秸稈露天焚燒污染環(huán)境。但是，農(nóng)林廢棄物發(fā)電面臨補(bǔ)貼滯后；不允許向非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者開具農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)發(fā)票等問題。此外，農(nóng)林廢棄物收集難、人力成本和運(yùn)輸成本高也是現(xiàn)實(shí)的障礙。一些企業(yè)還種植生產(chǎn)生物柴油的植物，但是由于全球石油價(jià)格低廉，生物柴油企業(yè)面臨嚴(yán)峻的困難，大約90%的企業(yè)處于停產(chǎn)或者半停產(chǎn)狀態(tài)。

能源轉(zhuǎn)型的政策建議

對(duì)于火電的發(fā)展，按照統(tǒng)一部署，北京市各城區(qū)和平原農(nóng)村2016年開始大力推行“煤改電”和“煤改氣”工程，2016年已經(jīng)有463個(gè)村冬季取暖不燒煤。通過價(jià)格補(bǔ)貼，讓居民將落后的燃煤家用器具改換成燃電、燃?xì)獾募矣秒娖?，促進(jìn)居民使用電力和燃?xì)?，讓電力和燃?xì)猥@得居民的信賴，按計(jì)劃淘汰散煤的使用。

為了保障轉(zhuǎn)型工作的順利進(jìn)行，各基層政府要對(duì)改造情況進(jìn)行巡查監(jiān)督，若發(fā)現(xiàn)燒散煤現(xiàn)象應(yīng)及時(shí)進(jìn)行制止和處罰。目前，絕大部分火電廠已擁有超低排放的技術(shù)能力，然而效果并不明顯，說明火電廠的環(huán)保設(shè)施的運(yùn)營(yíng)存在問題，或者由于經(jīng)濟(jì)不景氣，不完全發(fā)電導(dǎo)致虧損，企業(yè)再運(yùn)行污染處理設(shè)施成本接受不了。因此，建議火電廠的環(huán)保設(shè)施必須要進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督管理，不定期對(duì)環(huán)保設(shè)施的投入運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，一旦發(fā)現(xiàn)未按規(guī)定投入運(yùn)營(yíng)或者擅自改裝軟件設(shè)備等違法現(xiàn)象，應(yīng)該及嚴(yán)厲打擊。

對(duì)于水電的發(fā)展，建議在特定的地區(qū)發(fā)展水電，比如西藏、云南等地的水電發(fā)展?jié)摿^大，但是要避免盲目建設(shè)水電工程，必須要經(jīng)過科學(xué)論證，減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。同時(shí)，大力推進(jìn)全國(guó)水電聯(lián)網(wǎng)工程和電力的調(diào)度工作，做好電力的輸送設(shè)施建設(shè)，尤其是加強(qiáng)落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保電力能夠順利輸送出來。

對(duì)于核電的發(fā)展，要合理布局并安全發(fā)展。為了保護(hù)人們的身體健康和保護(hù)生態(tài)環(huán)境免遭破壞，建議在沿海地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展核電。與內(nèi)陸地區(qū)相比，沿海地區(qū)如若發(fā)生核泄漏事故，安全和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)容易控制一些，因此要盡量避免在內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展核電。

對(duì)于風(fēng)電和太陽能的發(fā)展，要及時(shí)落實(shí)國(guó)家補(bǔ)貼和其他扶持措施。要加強(qiáng)對(duì)風(fēng)電和太陽能開發(fā)技術(shù)的研發(fā)，尤其是加強(qiáng)太陽能核心技術(shù)的研發(fā)，提升風(fēng)電設(shè)備質(zhì)量，早日擁有核心技術(shù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)，擺脫太陽能原料的進(jìn)口現(xiàn)狀，降低風(fēng)電、太陽能的發(fā)電成本，提高利潤(rùn)空間，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)投資的開發(fā)信心。要繼續(xù)提高并網(wǎng)的技術(shù)水平，提高風(fēng)電、太陽能電量的利用率。

對(duì)于生物質(zhì)能源的發(fā)展，要明確農(nóng)林廢棄物發(fā)電產(chǎn)業(yè)為環(huán)保型產(chǎn)業(yè)。由于生物質(zhì)能源相比于其他能源成本高、資金壓力大，所以需要國(guó)家政策和資金的支持，需要及時(shí)發(fā)放電價(jià)補(bǔ)貼并且支付農(nóng)林廢棄物的處理費(fèi)用和大氣污染專項(xiàng)治理資金，同時(shí)可以對(duì)農(nóng)林廢棄物的收集和運(yùn)輸減免稅費(fèi)；加強(qiáng)土地的流轉(zhuǎn)和平整，加快農(nóng)村集體土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的工作，促進(jìn)土地規(guī)?；蜋C(jī)械化耕作，為桔梗的機(jī)械化收集和運(yùn)輸創(chuàng)造條件。