呂忠梅說，通過編纂環境法典，可以解決分散式立法帶來的諸多問題，有助于將生態文明建設和綠色發展的要求真正落到實處。

環境法是改革開放以來我國發展最為迅速、立法最為活躍的法律部門之一。經過近40年的發展，環境法律體系的框架已基本形成，環境保護主要領域已基本實現有法可依。然而，與環境立法數量快速增長形成強烈反差的是，我國近年來環境質量總體仍未實現根本性好轉，環境糾紛也頻頻出現。

在全國人大代表、全國政協社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅看來，這些反差的出現，與我國現行環境立法所采取的分散式立法模式密切相關。她表示，分散式立法模式難以解決行政部門主導環境立法的問題，難以解決環境法律間的重疊與沖突問題，難以解決法律修改滯后的問題。

“消解上述弊端的有效路徑，就是編纂環境法典。”呂忠梅在接受本報記者專訪時這樣表示。她建議將環境法典編纂列入第十三屆全國人大常委會立法計劃，并適時啟動相關的研究論證工作，待條件成熟時提請審議。

關注 1　現行環境立法模式存在哪些問題?

分散式的立法模式，導致了不同法律之間存在相互重疊與沖突等問題

分散式環境立法有其特定的時代背景和歷史功績。隨著環境保護進入攻堅階段，這一模式的弊端也開始出現。

“當前，我國環境立法已形成了較為完善的法律體系，立法數量蔚為可觀。但這些陸續制訂出臺的法律，前后時間不一，存在重復、沖突、空白、不銜接等一系列問題。”呂忠梅說。

據介紹，我國目前采取的是以《環境保護法》為統領，以污染防治法、自然資源法、生態保護法為主干，以行政法規、部門規章和地方性立法為補充的立法模式。這一模式在很大程度上促進了我國環境立法的科學化，為我國環境法律體系的構建做出了不可磨滅的貢獻。但隨著經濟社會的飛速發展，這一模式已不能適應現實的需要。

讓呂忠梅等法學工作者感到困惑的是，《環境保護法》在2014年修訂的時候，當時已被確立為環境保護領域的綜合性法律，從理論上講應該有統領其他法律的地位或效力。但是從立法效力來講，全國人民代表大會通過的法律是基本法，全國人大常委會通過的法律為普通法，“我們現在通過的所有環境保護的法律都是由全國人大常委會通過的。所以新環保法實施后，多部單行法律修訂時，必然會遭遇尷尬。”

“國家已經啟動了多部單行環保法的修訂工作，這兩年環保法修訂過程中遇到的一個非常大的問題，就是如何處理綜合性法律與單行法的關系問題。從立法效力等級上看，《環境保護法》嚴格說難以歸類于基本法，它與《大氣污染防治法》《水污染防治法》《噪聲污染防治法》具有同等效力。但《環境保護法(修訂案)》的立法說明中說了它具有基礎性的地位。這就會帶來一個問題：各單行法在修訂時，如何處理與《環境保護法》之間的關系?是照搬《環境保護法》的內容還是根據《環境保護法》做出實施性制度安排?與環保法是銜接關系還是補充關系?”在呂忠梅看來，正是這種分散式立法模式，造成了環境保護領域法律之間的相互重疊與沖突。

這也導致了我國現行環境法律體系在一些方面呈現出碎片化、相互重疊乃至相互矛盾的狀態：將各污染防治單行法相比較，其篇章結構乃至條文內容相差不大，有些除了名稱之外，大抵上能夠相互替代;一些省份的實施條例或者實施細則，也基本上是對單行立法的重復，甚至談不上細化;加之立法時間有先后，不同法律之間對于同一問題的規定有時相互矛盾和相互沖突，導致法律執行和適用上的困難。

當前，我國實行立法規劃和年度立法計劃制度，每屆人大任期內通過的法律極為有限，而環境法律體系又較為龐大，當一部法律修訂時，若其他法律沒有進行“一攬子”修訂，就會人為引起法律規定的不一致，從而導致法律適用的沖突。作為環境領域基礎性、綜合性法律的新《環境保護法》修訂后，其他單行立法亦應同時修訂。但截至目前，僅有《大氣污染防治法》完成了修改，《水污染防治法》的修改正在進行中，其他法律尚未進行修訂。

“因此，分散式立法模式難以解決法律的系統性問題，對于法律的及時修訂也會帶來影響。”呂忠梅說。

關注 2　編纂環境法典的必要性何在?

可以系統解決現行環境立法存在的重復、沖突、遺漏、滯后等問題

當前，民法典的編纂工作正如火如荼，環境法典編纂很容易被認為是搭民法典的“便車”。但是在呂忠梅看來，事實上，與民法典相比，環境法典編纂有其內生的必要性與正當性。

“一方面，環境法典能夠較好地滿足環境保護工作對法律制度的整體性、系統性需求;另一方面，通過環境法典的編纂，可以系統解決現行環境立法存在的重復、沖突、遺漏、滯后等問題，并通過國家立法機關主導立法的方式，消除過去環境立法存在的局限。”

“正如習近平總書記所講，山水林田湖是一個生命共同體，對山水林田湖進行統一保護、統一修復是十分必要的。”呂忠梅說，以民法為代表的傳統法律部門往往以靜止、孤立的視角看待環境問題，忽略生態環境作為復雜系統的特性。只有編纂一部環境法典，才能實現對環境問題的有效應對。

我國現行環境立法存在重復、沖突、遺漏、滯后等問題，加上難以實現相關法律的“一攬子”修訂，導致上述問題遲遲難以解決，嚴重影響了環境行政執法和法律適用工作。

“編纂一部環境法典，能夠克服上述問題，并且能夠降低今后修改法律的難度;更為關鍵的是，環境法典作為環境領域的基本法律，涉及多個部門、多種利益的協調問題，需要由全國人大及其常委會主導立法工作，能夠有效應對目前立法存在的問題。”呂忠梅說。

呂忠梅指出，通過法典化編纂，明確環境法在我國立法體系中的獨立領域地位，才能將《環境保護法》真正上升為基本法。真正解決將生態環境保護納入經濟社會發展全過程，從立法上統籌考慮環境資源的經濟價值與生態價值，當環境價值與其他價值發生沖突時，保證環境法可以從效力位階上與民商法、經濟法等相互協調，實現保護優先的價值目標。

“通過編纂環境法典，使《環境保護法》真正成為環境保護領域的基本法，有助于提升環境保護的位階，真正落實生態文明建設和綠色發展的要求。”呂忠梅說。

關注 3　編纂環境法典時機和條件是否成熟?

編纂環境法典的社會土壤已經形成，也具備了較為堅實的立法基礎

法典編纂需要一定的內、外部條件。從內部而言，法典編纂需要具備相應的現實需求、立法基礎和立法技術;從外部而言，法典編纂需要凝聚社會共識。呂忠梅說，綜合來看，當前進行環境法典編纂的時機和條件已經具備。

一是編纂環境法典的社會土壤已經形成。今日中國，圍繞生態文明建設、綠色發展轉型，人們對環境保護的共識度正在提升、公約數正在形成：生態文明建設有了頂層設計和總體部署，構筑了社會主義建設總體布局中的“綠色譜系”;經濟社會發展的資源環境瓶頸亟待突破，人民群眾對良好生態環境的需求與日俱增，成為轉型升級的“綠色動力”。全社會對生態文明建設的高度重視，正是環境法典編纂最深厚的土壤。

二是編纂環境法典已經具備較為堅實的立法基礎。截至目前，我國已制定了環境保護法律10件、資源保護法律20件、環保行政法規40件，環保部門規章數百件，相關地方人大和政府制定了地方性環保法規和規章1000余件，最高人民法院等還出臺了關于環境犯罪、環境民事公益訴訟、環境侵權責任等方面的司法解釋。這些法律法規和司法解釋為環境法典編纂積累了寶貴的經驗。

同時，我國目前有著一支世界上數量最為龐大的環境法學研究隊伍，經過數十年的努力，在很多問題上已經逐步形成共識，能夠為環境法典編纂提供學理上的支撐。

編纂環境法典，其具體路徑應該是什么?呂忠梅介紹說，首先應將環境法典編纂納入第十三屆全國人大常委會立法計劃中的第三類項目，啟動相關的研究論證工作;并根據研究論證工作的進展，適時調整為第二類項目，在條件成熟時提請審議。

其次，由全國人大常委會牽頭成立環境法典編纂的領導機構，組成環境法典編纂工作機構，制定工作計劃，決定研究項目，組織開展理論研究與調研、論證工作。

最后，需要由全國人大常委會以研究項目形式委托最高人民法院、最高人民檢察院、環境保護部、中國法學會環境資源法研究會等部門，具體開展環境法典編纂基礎理論研究、國外環境法典及研究成果翻譯、我國現行環境資源法律梳理、環境執法成效評估、環境司法案例研究、環境法典條文起草等相關工作，為完成法典編纂提供理論與實踐支撐。”

“我國目前面臨的環境形勢以及環境立法的難題，是其他國家所不具有的。編纂環境法典，不僅是我國的現實需要和內生需求，也是我國在法典編纂領域可能為世界提供范例的一個領域。” 呂忠梅說。