近年來，跨界水污染事件頻發，不僅影響人民群眾的生產生活，甚至引發社會問題。

今年全國兩會期間，進一步建立健全流域環境管理體制機制等問題引發了代表委員們的熱議。

癥結：流域治理難成共識

從云南曲靖非法傾倒鉻渣事件到廣西鎘污染事件，從上海黃浦江死豬事件到蘭州自來水苯超標事件，一樁樁的水污染事件，令人觸目驚心、猝不及防。

流域的跨界水污染問題，影響人民群眾的生產生活，流域水環境管理在統一執法、監測等方面同樣面臨很大挑戰。

流域作為一個生態系統，具有不可分割的整體性，但是行政區域劃分卻將這種整體性打破，從而給水環境管理帶來許多問題。隨著經濟社會的發展，上下游競爭性用水的矛盾日益突出。

受到上游污染的地區，同樣也對下游地區造成污染。從根源上講，地方經濟發展的沖動和要求，使其在制定規劃和執行標準時，往往只局限于本區域內的環境容量和發展需求，不利于整個流域的環境管理。

一些地方政府因為各自的發展階段、利益訴求不完全一致，各自為政，導致各地在環保目標、政策標準、執法尺度方面難以統一。

事實上，除了按行政區域分割管理導致流域環境保護缺乏全局性，涉及流域管理的相關職權分散在各相關職能部門也不利于整個流域的環境管理。“多龍治水”的流域環境管理模式，一直被詬病。

為解決上述問題，各地政府和相關職能部門一直在積極探索并實踐。

全國人大代表、四川省環保廳巡視員鐘勤建多年來關注長江流域的水環境管理和發展問題。他向記者介紹，為加強長江流域的水環境保護，四川與貴州、云南等省份先后簽署了關于水污染防治的戰略合作協議，較早地嘗試了監測、執法和應急的統一工作。

環境保護部也依托全國水污染防治部際協調小組和長江區域水污染防治小組研究探索建立長江流域的環境污染防控治理協調工作機制。

但是，由于各省份需要銜接配合的事項涉及多個部門，沒有權威機構進行統籌協調，一些流域環境問題仍難以解決。

據介紹，現有的協調機制比較松散，權威性不足、協作力度不足、效率不夠高，對于涉及各方利益的問題難以達成共識。

解題一：遼河經驗可資借鑒

今年2月，中央深改組審議通過了《按流域設置環境監管和行政執法機構試點方案》(以下簡稱《方案》)，推動由傳統的“多龍治水”向按照流域水生態特點設立管理機構的轉變。

雖然《方案》審議通過后尚未全面實施，但現有的地方實踐經驗可以提供一些借鑒。

2010年初,遼寧省以遼河干流河道管理范圍為主體,劃定遼河保護區,并在省、市、縣設立專門管理機構——遼河保護區管理局。遼河干流“劃區設局”，使遼河治理保護進入了依法、有序、科學管理新時期，解決了過去想把遼河管好但管不了的問題，解決了統籌上下游、左右岸的問題，解決了明確責任、提高效率的問題。

行政區域內的管理機制和環境管理目標統一相對容易，但是不同區域各管一段，分界點上的環境問題仍然難以解決。

在這方面，環境保護部的派出執法機構——華北、華南、華東、西北、西南和東北環境保護督查中心負責各自區域的環境執法監督工作，雖與流域環境管理有所區別，但也為跨行政區域的環境管理提供了借鑒。

鐘勤建表示，流域管理涉及行政部門多，上下游的經濟發展水平、自然資源稟賦也不盡相同。“流域問題相對復雜，不能‘一刀切’。我建議參照城市的綜合執法模式，首先實現全流域的環境執法。”

全國政協委員、湖南省環保廳副廳長潘碧靈也認為，不同流域應該根據其特點制定相應的環境監管和執法機構。以長江流域為例，他建議，在上、中、下游分別建立環境監管和執法機構。

對于具體的機構設置，全國人大代表、金杜律師事務所合伙人吳青則認為，應該充分利用現有條件、節省行政成本，由流域內各地區代表組成管理委員會，共同進行流域環境管理，也可以設立專門的流域環境管理部門。

解題二：統一管理才能長效

“不管是哪種方式，一定要特別注意新設立的流域環境管理部門和現有相關職能部門的協調銜接問題。”吳青表示。

設置新的管理機構，目的是解決流域環境管理中責權不明等問題。吳青認為，首先應該從法律角度突破。要制定類似《長江法》的相關法律，依法全面系統地對流域防洪、水資源配置、水土保持、水資源保護等重大問題的管理體制作出規定。

“一定要明確新機構的職能、權力和責任，也要明確其和現有部門之間的權責界限，這樣才能夠切實保護和管理整個流域的水環境。”吳青說。

整合現有各部門的環境管理職權，建立統一的流域監管機構，勢必會削弱目前相關部門的職能。能否摒棄部門利益，建立長效機制是關鍵。

“要從國家層面成立相應的管理機構。”潘碧靈表示，不能從部門利益角度看問題，而要從全局出發。同時，他也表示，不管以哪種方式成立統一的流域監管機構，其核心目標都是保護和改善整個流域的環境質量。

“遼河保護區管理局的模式是比較理想的。”鐘勤建表示，實現全流域的統一管理，從根本上解決流域環境保護和發展的協調統一問題，除了環境監管和執法要設立統一機構，涉及流域的發展規劃、產業布局、準入標準等工作，也需要更全面、統一的部署和安排。