人類對能源資源的開發利用過程會產生能源外部性、特別是能源環境污染會造成外部不經濟性。能源生產和消費的外部不經濟性在現實中的危害巨大且廣泛，導致能源利用效率的缺失、能源經濟秩序的紊亂、能源行業與區域發展的失衡，進而引致社會的理性偏差與信用危機，加劇了人與人、人與自然之間的矛盾，令經濟社會不能健康、有序地發展，造成相當巨大且廣泛的危害。

人類開發和利用能源的活動產生外部不經濟,根本原因是人類的經濟行為所致，市場失靈是破壞性經濟行為存在的前提，政府失靈是破壞性經濟行為存在的條件，法律空白是破壞性經濟行為存在的溫床。在許多情況下，政府失靈往往與市場失靈相互發生作用，形成一種被動政府失靈。在現代社會里能源的普遍大量使用，使能源外部性的外延進一步拓寬，由代內外部性進一步延伸到代際外部性。代內外部性主要是從即期考慮能源資源是否合理配置，即主要是指代內的外部性問題；而代際外部性問題主要是要解決人類代際之間行為的相互影響，尤其是要消除前代對后代、當代對后代的不利影響。

在現行能源價格和稅收體制下，中國大多數能源產品的成本不完全，只反映了能源的開發成本。我們要加快推進能源資源價格、能源稅費和能源市場的改革，其總方向之一應該是以內部化“外部能源資源成本”促進能源資源價格的市場化，形成能夠反映能源資源稀缺程度和市場供求關系的價格調節機制，構建合理能源資源稅費體系，建立公平合理的能源產品比價關系。中國目前的能源生產和消費產生的外部不經濟性，單靠市場機制是無法糾正和補償的，政府要承擔起保護能源環境、市場監管的職責；通過嚴格執法、征稅或補貼等形式，使產生外部不經濟性的經濟主體足額付費，使能源外部不經濟性內部化。

一般地說，能源外部性內部化無非兩種手段：一是生產和消費中對外部社會所產生的效應納入生產者和消費的經濟行為當中，利用經濟杠桿或市場機制有效控制外部不經濟性。二是通過政府行為或法律手段，控制外部不經濟性的發生和鼓勵對社會產生額外效應(正效應)的生產行為。由于能源外部性不經濟性廣泛存在于現代能源經濟生活的各個角落,單一的政府或市場都無法有效的應對。在一個簡單的信息充分的社會中,政府方式和市場方式都有效,都能降低外部性所導致的社會福利凈損失。在復雜的外部性問題上,市場方式并不一定比政府方式優越,反之亦然。市場和政府兩者的有機結合將為能源外部性的解決提供一種更為有效的途徑。

市場手段與政府手段的有機結合最首要的問題就是界定兩者的作用邊界。這需要我們注重政府和市場在能源活動行為中的法律規制。我們以法治規則界定政府職能邊界，從憲法的層次上約束政府的行為，建立受法律和社會嚴格限制和有效制約的有限政府，規避能源發展過程中出現政府行為外部不經濟性。

由于外部性的存在，政府在能源管理方面的職能也必須發生根本的轉變。當務之急，就是要加快能源體制改革,健全和理順能源監管機制，主要包括機構改革、權責劃分、內部監督三個主要方面。能源主管部門要從過去的直接干預轉變為能源產權的界定者、產權市場交易的監督者和保護者，制定規范的產權交易行為的法規，創建良好的產權交易環境,確保產權交易在能源外部性治理中的有效性，在政府管制的保障下充分發揮市場的資源配置作用，通過明晰產權,完善能源補償機制，將能源生產和消費的外部不經濟性內部化。

代際公平是能源可持續發展不可或缺的內容。代際外部性問題造成了代際之間成本收益的不對稱，影響了能源資源代際配置的代際公平，進而影響了能源可持續發展所要求的能源資源在代際間的可持續配置與消費。因此，我們必須著力解決代際外部性問題。

在能源題日益嚴重的現代社會，法律在強調能源消費者自由與權利的同時，還應當注重能源消費者的社會責任和義務。在21世紀生態文明社會，必須加強消費引導，強化消費者的節能道德責任，倡導消費者在日常生活過程中自覺節約能源的社會責任感和公德意識，并通過制度設計來強化能源消費者的社會義務，提高能源使用效率，促進能源消費的外部性內部化。

（作者系中國城市管理研究院院長、研究員）