隨著中國經濟發展進入新常態，中國對能源的依賴程度持續下降，能源供求壓力大為緩解，而優質能源供給不足的問題會更加突出，中國油氣對外依存度仍將持續攀升。從國際能源形勢看，世界油氣資源有保障，美國“頁巖氣”革命推動了全球能源供需格局的重大調整，特朗普上臺、英國脫歐、TPP夭折等事件預示著貿易保護主義和孤立主義思潮抬頭，全球能源地緣政治日趨復雜。可以預見，“十三五”期間乃至未來相當長的時間內，中國面臨的能源安全國際形勢或將更為嚴峻，需要制定預案，及早應對。

中國能源安全形勢不容樂觀

傳統的能源安全觀主要考慮保障能源供應、維持供需平衡問題。隨著時間的推移，能源安全的內涵不斷擴大，既包括傳統的能源供應保障問題，也包括能源生態環境安全、能源經濟和金融安全等非傳統能源安全問題。中國也面臨傳統能源安全和非傳統能源安全雙重壓力。

傳統能源安全主要體現在油氣供應領域。一方面，隨著經濟發展和人民生活水平提高，中國油氣消費需求持續快速增長，油氣對外依存度不斷攀升。2016年，中國石油(601857,股吧)消費總量達5.8億噸，其中國內生產僅2億噸，石油對外依存度超過65%。同年，天然氣消費量達2086億立方米，其中國內生產1369億立方米，天然氣對外依存度接近35%。另一方面，為了應對氣候變化和減緩生態環境壓力，中國能源結構調整將進一步深化，油氣資源特別是天然氣將成為新增能源的主力。近幾年煤炭消費總量控制雖取得一定成效，但煤炭在全國能源消費構成中的占比依然較高，2016年仍超過60%。可再生能源受資源條件和價格等因素制約，成為主力能源仍需時日，“十三五”期間，石油、天然氣在替代煤炭、推動能源轉型方面仍將發揮重要作用。根據多方研究結果，中國石油消費可在2030年前后達到6.5-7億噸的峰值；2030年天然氣消費將超過5000億立方米，在目前水平上翻一番。即便考慮非常規頁巖油氣的開發，國內供應能力很可能維持在石油2-2.2億噸、天然氣2500-3000億立方米。到2030年中國石油、天然氣對外依存度或將超過70%和50%，據此推算，屆時中國能源保障程度不足80%，比美國當前水平低10個百分點。考慮到屆時中國油氣來源地仍主要依靠地緣政治復雜、民族宗教矛盾突出、恐怖襲擊頻發的中東、北非地區，未來保障中國油氣持續穩定供應依然任重道遠。

從非傳統能源安全看，包括生態環境問題、能源金融風險以及能源設施和人員遭受恐怖襲擊等風險正變得越來越突出。首先，能源生態環境安全的重要性空前上升。以煤為主的能源結構導致煤炭產區生態環境破壞嚴重，煤炭消費大省大氣污染物和CO2排放過高，已明顯超出生態環境承載能力。其次，能源金融風險也成為保障能源安全的考慮因素。能源基礎設施建設需要巨額資金投入，涉及大量銀行貸款，大規模能源建設或將導致銀行金融風險進一步加大。一旦能源需求出現誤判，很可能導致大面積產能過剩和信貸風險明顯上升。這類風險已在煤炭開采、火電站建設以及風電和光伏等可再生能源項目中大量出現，風險控制勢在必行。“一帶一路”沿線國家民族、宗教矛盾突出，恐怖主義高發，在沿線國家開展能源合作也將面臨較高的能源金融風險。第三，油氣管網、電網等能源運行風險也在加大。中國通過陸上油氣管道進口的油氣約占總進口量的1/3，西氣東輸的油氣以及從中亞進口的油氣管線容易受到恐怖分子破壞的威脅；70%以上的石油和30%以上的液化天然氣（LNG）進口均通過馬六甲海峽，可以預見，隨著油氣進口量的增加，能源運輸通道安全風險有增無減。

綜上，“十三五”及未來相當長的時間內，中國能源面臨的安全問題將從保障能源供應為主，轉到生態環境安全與能源供應保障并重，同時也要保障能源運輸通道、油氣管網安全，以及控制潛在的與能源相關的經濟和金融安全風險，未來中國能源安全形勢愈加嚴峻。

特朗普新政核心依然是“能源獨立”，中國能源安全保障“危中有機”

上世紀70年代的兩次石油危機對依賴石油進口的美國造成巨大沖擊。此后歷屆美國政府均把能源安全問題放在優先地位，實現“能源獨立”是美國保證能源安全的戰略目標之一，采取的措施包括：推行節能措施，減緩能源需求增速；加快本土油氣資源開發力度，降低石油對外依存度；實施能源多元化戰略，大力發展生物燃料、天然氣等清潔能源，在日本福島核事故之后仍堅持核能開發等。

特朗普政府提出了“美國能源優先計劃（America First Energy Plan）”，在前幾屆政府的基礎上更加接近“能源獨立”這一目標。“美國能源優先計劃”包括：加大開發本土能源，進一步減少石油進口；取消“氣候行動計劃”，為美國能源工業松綁；繼續推進頁巖油氣革命；支持清潔煤技術，重振美國煤炭工業。由此可以看出，特朗普將石油和天然氣看作是美國能源獨立的核心，同時支持煤炭行業發展。他認為風電、太陽能產業投資回報周期太長、效益差，前景黯淡。

需要注意的是，特朗普政府“能源獨立”主張與上世紀70年代這一概念提出時相比，內涵已經發生明顯改變。美國目前對進口能源的依存度已經較低，進一步減少對外依賴的實質，一是希望扶持本國化石能源產業發展，增加本國就業并促進經濟增長；二是通過減少對中東國家石油進口的依存度，對伊朗等石油輸出國施加更大壓力，同時有助其增加亞太地區政策的操作空間和靈活性；三是借助其天然氣成本優勢及國際能源轉型需求縮小巨額貿易逆差，增強對全球天然氣價格的掌控力。煤炭行業在美國屬于夕陽產業，但涉及就業問題，特朗普提出支持煤炭的清潔開發利用，除了有助于加快美國能源獨立的進程外，也有獲取這部分民眾支持的政治考慮。

特朗普政府能源新政的發酵以及美國“能源獨立”的加速實現，將對中國能源安全形勢和對外合作格局產生重大影響。

首先，美國“能源獨立”目標的實現將為美國在國際能源地緣政治戰略博弈中創造更大空間。由于能源帶有強烈的政治、金融屬性，美國能源獨立將使美國在國際政治和金融領域的政策更加游刃有余，增強地緣政治博弈主動權。一方面，美國對中東地區油氣依賴程度的明顯下降，并不代表其會減少對這一地區的戰略和軍事掌控。相反，美國會利用亞洲國家對中東地區油氣資源依賴程度的上升，增加與亞洲大國在地緣政治博弈中的籌碼。另一方面，美國會借機加大對“伊斯蘭國”、伊朗、蘇丹等的制裁和打擊力度，給該地區帶來更大的不確定性，增大中國油氣安全風險及與相關國家能源合作難度。

其次，從大國戰略考慮，美國不會放松與中國在南海等重要能源安全通道的博弈力度，中國能源運輸通道安全面臨挑戰。中國50%以上的石油進口需要經過霍爾木茲海峽與馬六甲海峽，未來相當長的時間內，經過這兩個海峽的石油和LNG運輸量還將進一步增加。為實現“美國優先”戰略，逼迫對手出讓更多經濟利益，特朗普政府會在該地區投入更多的力量，增強對能源運輸通道的控制，勢必會加大中國能源運輸成本，威脅能源運輸通道安全。另一方面，美國戰略東移后，對中東、非洲等區域的關注下降，為中國選擇“一帶一路”沿線的重要能源支點開展通道建設提供了機會。

再次，美國“能源獨立”目標的實現將重塑世界能源供需版圖，沖擊現有能源定價體系。美國實施“能源獨立”，會減少對中東、北非地區的石油依賴，通過頁巖氣革命，增加天然氣產量并有可能成為能源出口國，客觀上會增加全球油氣資源供應，促進包括中國在內國家的能源進口來源多元化。但另一方面，隨著美國能源市場與國際市場的逐漸脫軌，美國可實現油氣獨立，而歐洲石油供應將主要依靠俄羅斯、挪威和北非國家，亞太地區石油供應主要依賴中東。這種狀況為美國在能源供應方面占據主動權，并與中國進行能源戰略博弈掌握了先機。

最后，特朗普能源政策將影響全球低碳領域合作。雖然特朗普能源政策對美國氣候變化、可再生能源發展的影響仍然有待觀察，但其對可再生能源的不支持態度，將增加全球氣候變化領域合作的不確定性。對中國而言，將可能對現行的中美能源合作框架，特別是可再生能源與低碳能源政策的交流合作產生沖擊，過去在氣候變化、低碳領域的合作有可能陷入停滯。此外，美國推動本國非常規油氣資源的開發，會加大清潔煤技術的開發利用力度，從而使化石能源的利用成本不斷下降，進而有可能對中國在“一帶一路”地區開展風電、光伏等領域合作產生負面影響。另一方面，美國將加大清潔煤技術和基礎設施建設，中國在煤炭高效利用和高耗能行業方面既有合作需求、也有基礎與美國開展對接，在電動車、儲能技術、頁巖氣開發以及向亞洲出口LNG等方面充滿合作機會，在行業和區域層面的能效技術交流與項目合作仍有發展潛力。

創新思維、積極有為，保障能源安全

1.加強頂層設計、建立預案，統籌能源安全與經濟社會發展。應對新挑戰首先要確定中國能源安全體系的各項重大戰略目標。能源安全體系包括高效合理的能源利用體系、安全穩定的現代能源產業體系、及時靈活的能源預警與應急響應體系、復合多元的世界能源資源開發利用協同保障體系。其核心目標是，全面提升持續穩定的能源供應能力、合理需求調控能力、風險規避與應對能力、國際能源市場影響能力。

為達到此目標，需要完善國家能源發展戰略與能源外交戰略，深化能源管理體制改革，健全能源安全保障機制；推動能源生產方式變革，優化能源消費結構，繼續實行能源消費總量與強度的“雙控制”；加強國際能源合作，打造符合現代化、國際化要求的能源發展與能源外交人才隊伍。

應將能源安全作為當前國家安全的重要內容，由國家安全委員會統一協調，組織開展當前的能源安全政策評估工作，強化對能源安全形勢分析和研判，勾畫出符合實際的未來20年能源安全情景。同時應建立、完善中國能源安全預測預警機制，將能源對外依存度控制在15%左右的水平，形成多層次、分級別的預警應對對策，特別對油氣管網、儲備運輸的安全運營建立預警方案。

2.依托“一帶一路”，協同保障區域能源安全。強化區域能效、可再生領域合作。向沿線國家輸出中國能源低碳轉型的發展理念和經驗，通過加強能效、高效清潔煤電、風電、光伏、核電、水電等領域技術、資金、裝備合作，幫助沿線發展中國家提高能效、改善電力供應、提高非化石能源開發利用水平，降低全球油氣消費增速，保持國際油氣市場相對寬松的供應環境。

加強與沿線國家在油氣勘探開發、油氣管網互聯互通、能源金融等領域合作，增加區域油氣供應能力，緊密區域油氣貿易合作，探索建立區域油氣定價機制，打造區域能源命運共同體。強化區域能源安全水平，提升中國能源進口來源多元化和進口穩定性。同時，借助人民幣國際化，與沿線國家開展油氣貿易本幣結算，提升中國在油氣領域定價權。

3.管控分歧，探尋新形勢下中美能源合作的新內容。依托中美戰略與經濟對話平臺，加強與美國在能源領域磋商合作，增強彼此理解信任，積極推進與美國的能源合作。針對“美國能源優先”設想，強化與美國在頁巖油氣、煤化工、清潔能源、智能電網等領域技術和裝備合作，積極對接美國天然氣出口。加強中美在中東等地區聯合反恐，共同維護能源供應地及能源運輸通道安全。同時，加強能源金融、能源儲備數據、能源智庫等方面合作。

4.立足國內，通過體制創新促進清潔能源和替代能源發展。一方面，創新管理機制，打破現有利益格局，徹底消除棄風、棄光體制機制障礙，從制度上化解火電與新能源發電矛盾，突破清潔能源發展的制度瓶頸。堅持集中開發與分散利用并舉，調整優化開發布局，加速清潔能源開發，全面協調推進風電開發，推動太陽能多元化利用，有序推進流域大型水電基地建設，安全高效發展核電，因地制宜發展生物質能、地熱能、海洋能等新能源。

另一方面，加強技術創新，加快推進交通清潔化、多元化和去油化。加快發展新能源汽車，加快建設高效充電基礎設施，逐步降低交通部門石油消費。同時，加大資金和政策扶持力度，重點推進燃料乙醇、生物柴油等領域技術研究與示范建設。

5.提前謀劃，穩步提高風險防控能力。首先，加強與油氣管網沿線國家及海上運輸通道沿岸國家反恐合作，協助這些國家提高應對反恐怖襲擊能力，共同提升區域安保水平。建設與經濟發展相適應的國家海上力量，逐步加強對馬六甲海峽等能源運輸通道的掌控力，深化與瓜達爾港、科倫坡等能源運輸通道重要節點港口的合作。在國內，也要重視敏感地區，如新疆、寧夏沿線的油氣管網安全問題，要有針對性的應對預案。

其次，建立金融風險預判機制，積極關注國內外金融及產業發展動態，妥善解決國內產能過剩可能帶來的債務問題，加強對能源合作國匯率走勢預判，做好能源合作過程中匯率風險的防范。同時，綜合研判國際能源市場走勢，充分利用多種金融工具，做好風險對沖工作，減少油價大起大落對中國經濟的影響。

再次，完善油氣儲備。研究確定戰略油氣儲備合理規模，打破現有壟斷利益格局，推動民間資本參與油氣儲備，協調好擴大戰略油氣儲備與積極發展商業儲備的關系。盡快研究制定成品油商業儲備辦法和制度，加快開展成品油儲備體系建設。因地制宜建設天然氣儲氣庫，依托現有LNG接收站大力建設沿海LNG儲罐，做好城市天然氣應急調峰需求的配套基礎設施建設和管理制度建設。

（作者單位為國家發展和改革委員會能源研究所）