（高虎：國(guó)家發(fā)改委能源研究所能源經(jīng)濟(jì)和發(fā)展戰(zhàn)略研究中心主任研究員）

2017年4月28日，“2017（第十三屆）中國(guó)能源戰(zhàn)略投資論壇”在北京舉行。

國(guó)家發(fā)改委能源研究所能源經(jīng)濟(jì)和發(fā)展戰(zhàn)略研究中心主任、研究員高虎做了題為《我國(guó)可再生能源發(fā)展形勢(shì)及展望》的主題演講。

首先說(shuō)一下可再生能源的政策體系，政策體系從目前來(lái)看，2005年可再生能源法頒布到現(xiàn)在有核心兩大政策，主要包括：一是補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼政策是可再生附加政策，這是最核心的問(wèn)題；固定電價(jià)政策已經(jīng)做了幾次調(diào)整，從不同的時(shí)間點(diǎn)給不同的可再生能源發(fā)電有固定的電價(jià)政策，它是促進(jìn)我國(guó)可再生能源發(fā)展最大的動(dòng)力。

兩個(gè)主要的挑戰(zhàn)：一是固定補(bǔ)貼是在燃煤發(fā)電價(jià)格基礎(chǔ)之上的部分要通過(guò)附加來(lái)補(bǔ)貼，燃煤發(fā)電價(jià)格在不斷下調(diào)，意味著補(bǔ)貼的需求相對(duì)增加。煤炭過(guò)去幾年一直走下行的趨勢(shì)，從2016年開始有所反彈，煤電價(jià)格標(biāo)桿電價(jià)也沒有做調(diào)整，當(dāng)時(shí)判斷煤炭?jī)r(jià)格上漲趨勢(shì)至少?gòu)沫h(huán)保、化石能源資源不可再生多因素考慮應(yīng)該走上行的趨勢(shì)，從市場(chǎng)供需關(guān)系來(lái)看，煤炭?jī)r(jià)格變化是另外的判斷。

從國(guó)家“三去一降一補(bǔ)”大的宏觀政策角度來(lái)考慮，未來(lái)進(jìn)一步提高可再生能源電價(jià)附加的可能性空間也比較小，短期內(nèi)難度很大，所以這是最大的難點(diǎn)，可再生能源補(bǔ)貼有很大的補(bǔ)貼壓力。

補(bǔ)貼壓力從“十三五”可再生能源規(guī)劃角度來(lái)講，到2020年風(fēng)電同平臺(tái)與燃煤發(fā)電相競(jìng)爭(zhēng)，光伏發(fā)電可以做到銷售側(cè)平價(jià)上網(wǎng)，這也是提出了國(guó)家對(duì)于新能源發(fā)展的預(yù)期，預(yù)期有很大的可以支撐的信息。從國(guó)外長(zhǎng)期招標(biāo)合同價(jià)格來(lái)看，不管是風(fēng)電還是光伏，下降幅度都大大超過(guò)預(yù)期，過(guò)去五年光伏價(jià)格下降了80%以上，南美、中東和北非風(fēng)電價(jià)格降低到4個(gè)美分（三毛多人民幣），光伏也下降很多，包括資金土地的條件相對(duì)來(lái)說(shuō)都更加低廉。

我國(guó)是制造業(yè)成本、人工成本全球最低的，當(dāng)然人工成本在不斷增加，而且中國(guó)的資源也有可完全相媲美的可再生能源資源條件，未來(lái)還有很大的空間，使得可再生能源價(jià)格不斷下降，這是支撐2020年達(dá)到平價(jià)上網(wǎng)很重要的信息。“光伏領(lǐng)跑者”招標(biāo)式的方式也不斷地刷新光伏的上網(wǎng)價(jià)格。國(guó)家在2015、2016年連續(xù)兩次下調(diào)了標(biāo)桿電價(jià)，和2009年剛頒布的相比，風(fēng)電的價(jià)格也降了20%，其實(shí)風(fēng)電本身就是傳統(tǒng)制造業(yè)，發(fā)電機(jī)、齒輪箱、塔筒、葉片就是傳統(tǒng)的制造業(yè)，能夠在短期內(nèi)降低到20%，顯現(xiàn)出行業(yè)成本空間。

棄風(fēng)問(wèn)題，去年這兩年非常明顯，局部地區(qū)出現(xiàn)得非常明顯。2013、2014年棄風(fēng)電量的總量在下降，2015、2016年絕對(duì)量在大幅度上升。一方面風(fēng)電和光伏這兩年新增量很大；另一方面，整個(gè)用電量的形勢(shì)也有大的變化。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)以來(lái)，在2013、2014、2015年整個(gè)用電量的增速低于預(yù)期，2014、2015、2016年是我國(guó)最近新增裝機(jī)最多的幾年，每年新增裝機(jī)超過(guò)一億千瓦，更多在于局部的原因，比如復(fù)合增長(zhǎng)慢，原因可以找出一大堆，關(guān)鍵是這些原因是不是有能力去解決。

從2015年至今頒布了很多的政策，這些政策體現(xiàn)出國(guó)家不同的政府主管部門對(duì)于促進(jìn)清潔能源發(fā)展的想法。政府不同部門包括中央和地方政府，在發(fā)展新能源方面的意見和思路并不完全一致，這導(dǎo)致了很多政策著力、方向和作用點(diǎn)不能合力發(fā)力，這也是導(dǎo)致新能源發(fā)展出現(xiàn)困境的主要原因。

從就地消納，再到監(jiān)管部門、地方政府組織新能源發(fā)展和火電發(fā)電權(quán)的交易等等，不同的地方做著很多相關(guān)的嘗試，畢竟也做出了一些創(chuàng)新，當(dāng)然這種創(chuàng)新都是在既有整個(gè)體制機(jī)制電力行業(yè)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理方式，發(fā)用電計(jì)劃的管理有著很明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征。

在這種大框架下做了很多創(chuàng)新，至少?gòu)男履茉吹慕嵌葋?lái)說(shuō)，這種創(chuàng)新還是損害了新能源的發(fā)展。從2015年9號(hào)文開始頒布，目前大的思路和方向，國(guó)家一定要讓新能源更多融入市場(chǎng)化機(jī)制中，一方面新能源在整個(gè)電力市場(chǎng)處于明顯弱勢(shì)的地位，因?yàn)椴豢煽氐奶卣鳎涣硪环矫妫ㄟ^(guò)市場(chǎng)機(jī)制的方式讓新能源更多地發(fā)揮邊界成本低的特征，是很需要智慧也很需要勇氣去開拓的。

梳理現(xiàn)有可再生能源發(fā)展的核心政策體系，互聯(lián)電價(jià)和附加是傳統(tǒng)的，十年來(lái)作用在供應(yīng)側(cè)的激勵(lì)機(jī)制，中間兩類發(fā)用電計(jì)劃都與新能源發(fā)展息息相關(guān)，近期又發(fā)布了關(guān)于放開發(fā)用電計(jì)劃的管理細(xì)則，更加體現(xiàn)了整個(gè)發(fā)用電計(jì)劃調(diào)動(dòng)性管理過(guò)程中存量和新增量、傳統(tǒng)火電和新能源如何管理的問(wèn)題。

電改幾個(gè)重要的配套文件和電改的方向，制度體制創(chuàng)新如何激發(fā)出市場(chǎng)的創(chuàng)新，這些都可以很好地吻合。

第三類是可再生能源自身，可以歸出幾類。一類是目標(biāo)引導(dǎo)制度，國(guó)家提出根據(jù)非化石能源發(fā)展目標(biāo)，如何去落實(shí)，如何去量化管理，提出對(duì)地方政府、發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)給出量化的目標(biāo)管理；第二類是全額保障性收購(gòu)，調(diào)度性管理中，現(xiàn)有的電力體制改革過(guò)程中，從發(fā)電計(jì)劃管理向市場(chǎng)中長(zhǎng)期交易和現(xiàn)貨交易的發(fā)展方向過(guò)程中，如何保障新能源的優(yōu)先上網(wǎng)，這是目標(biāo)引導(dǎo)加保障性收購(gòu)兩大核心政策，用能權(quán)交易和碳交易等國(guó)家相關(guān)的交易機(jī)制，市場(chǎng)化的機(jī)制也可以很好地促進(jìn)新能源的發(fā)展。

以下歸納出可再生能源發(fā)展的核心政策：

目標(biāo)引導(dǎo)制度，提到了配額制和綠證，再加上全額保障性收購(gòu)的政策，這三個(gè)政策是“十三五”期間整個(gè)促進(jìn)可再生能源發(fā)展的政策核心，量化目標(biāo)引導(dǎo)、全額保障性收購(gòu)對(duì)調(diào)度運(yùn)行管理給予明確的要求，下放綠色證書交易市場(chǎng)化機(jī)制，從而解決前期提到的關(guān)于可再生能源的上網(wǎng)、消納和補(bǔ)貼。

地方政府在說(shuō)綠色、轉(zhuǎn)型、低碳，而自己的可再生能源發(fā)展連國(guó)家規(guī)定目標(biāo)都沒達(dá)到，提虛的東西是無(wú)價(jià)值的，這也是目標(biāo)引導(dǎo)制度，有這樣的機(jī)會(huì)去披露更多的信息，也提出了關(guān)于售電、供電企業(yè)量化的要求。

保障性收購(gòu)的核心是分年度計(jì)劃管理中有一些優(yōu)先收購(gòu)的電量和市場(chǎng)化交易的電量，這兩部分構(gòu)成了可再生能源發(fā)電的電量。作用的對(duì)象是我國(guó)電力調(diào)度運(yùn)行的管理部門，去年5月份進(jìn)一步細(xì)化了，每個(gè)省到底多少個(gè)發(fā)電小時(shí)數(shù)需要去保障性收購(gòu)的。風(fēng)電和光伏也做了詳細(xì)的說(shuō)明。

綠色證書交易制度是試行版，我們不能完全照搬國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，但是很多理念值得我們學(xué)習(xí)，目前的想法對(duì)售電企業(yè)未來(lái)銷售電量要有一定比重的電力來(lái)自于可再生能源，如果達(dá)不到就要買證書，證書從今年7月份開始正式運(yùn)營(yíng)，目前還不是強(qiáng)制性的而是自愿性的，也是通過(guò)證書的系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)去把系統(tǒng)完善，對(duì)于明年要正式建立強(qiáng)制性的綠色證書交易的平臺(tái)，關(guān)于可再生能源這套政策的框架表述在“十三五”規(guī)劃中也明確提出綠色證書交易。

今年能源工作指導(dǎo)意見也提出要發(fā)布紅色行業(yè)預(yù)警，對(duì)于這樣的紅色區(qū)域不再核準(zhǔn)任何新的項(xiàng)目，也不再建任何新項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)了綠色金融交易。

今天分享的內(nèi)容，主要的核心是三大政策框架：目標(biāo)引導(dǎo)、保障性收購(gòu)、綠色證書，其他就不贅述了。今年的綠色能源工作指導(dǎo)意見也明確提出要發(fā)展多少風(fēng)電、多少太陽(yáng)能，“十三五”規(guī)劃也提出了總的目標(biāo)。