住房和城鄉建設部、國家發改委和環境保護部本月初聯合下發了《生活垃圾處理技術指南》(建城［2010］61號，以下簡稱《指南》)。這一指導性文件與2000年頒布的《城市生活垃圾處理及污染防治技術政策》(建城［2000］120號，以下簡稱《政策》)相比，內容上有什么變化？垃圾處理的技術路線和指導原則是否發生轉變？能夠解決目前突出的問題嗎？未來中國城市垃圾處理究竟選擇怎樣的路線？本報記者進行了深入調查，分析新舊政策的變化。

從制定背景看，回應了輿論爭議

點明“保障公共環境衛生和人體健康”的宗旨，同時也肯定了焚燒處理方式

去年以來，社會各界關于垃圾處理工藝技術路線的選擇展開了一場大討論，對于垃圾焚燒的爭議尤其激烈。在這場觀點交鋒之中，政府的聲音較為微弱。據記者了解，在去年下半年，社會各界期待政府表態的背景下，相關部門開始研究制定《指南》。《指南》的發布，可視為對這場爭論的回應，在一定程度上表明了政府的觀點和態度。因此，在內容上也更側重于對社會各界關注焦點的回應。

針對公眾最為關心的垃圾處理造成二次污染、影響健康等問題，《指南》開宗明義，在總則第一條就明確了“生活垃圾處理應以保障公共環境衛生和人體健康、防止環境污染為宗旨”。

垃圾是否應該焚燒處理，一直是社會輿論的核心問題。對此，《指南》對垃圾焚燒技術的適用性、垃圾焚燒廠建設技術要求及運行監管要求等做了詳細規定。《指南》稱，焚燒處理設施占地較省，穩定化迅速，減量效果明顯，臭味控制相對容易，焚燒余熱可以利用；焚燒處理技術較復雜，對運行操作人員素質和運行監管水平要求較高，建設投資和運行成本較高；對于土地資源緊張、生活垃圾熱值滿足要求的地區，可采用焚燒處理技術；應嚴格按照國家和地方相關標準處理焚燒煙氣，并妥善處置焚燒爐渣和飛灰。

這些內容，實質上回應了“垃圾是否應該焚燒處理”的問題，重申了此前《政策》中所確定的技術路線，進一步指出現有處理方式、技術要求的合理性和必要性。有專家認為，在達到國家有關標準的前提下，《指南》肯定了焚燒處理方式。

從內容看，《指南》更理性、更全面

將生活垃圾全過程管理等概念納入其中，并詳細規定了污染防治措施

從內容來說，《指南》實際上是將現行主要生活垃圾處理技術政策、標準的一些要點進行了匯總，但與《政策》相比，著眼點更全面，條款更細化，也更理性。

《指南》重申了“減量化、資源化、無害化”原則，并指出“應盡可能”從源頭避免和減少生活垃圾產生，對產生的生活垃圾應“盡可能”分類回收，實現源頭減量。有觀點認為，這里的“盡可能”，實質上突出強調了垃圾管理工作的階段性和現實性。

《指南》提出，生活垃圾處理“應統籌考慮生活垃圾分類收集、生活垃圾轉運、生活垃圾處理設施建設、運行監管等重點環節，落實生活垃圾收運和處理過程中的污染控制”，“應納入國民經濟和社會發展計劃，采取有利于環境保護和綜合利用的經濟、技術政策和措施，促進生活垃圾處理的產業化發展。”這實際上提出了推進“生活垃圾全過程管理”的目標以及實現途徑。

強調處理過程的污染控制 很多概念首次提出

對于垃圾處理過程的污染控制，《指南》明顯比《政策》深入和具體。如對于爭議較大的焚燒產生二次污染問題，《指南》特別指出，生活垃圾焚燒過程應采取有效措施控制煙氣中二惡英的排放，具體措施包括:嚴格控制燃燒室內焚燒煙氣的溫度、停留時間與氣流擾動工況；減少煙氣在200℃~500℃溫度區的滯留時間；設置活性炭粉等吸附劑噴入裝置，去除煙氣中的二惡英和重金屬。生活垃圾在焚燒爐內應得到充分燃燒，二次燃燒室內的煙氣在不低于850℃的條件下滯留時間不低于兩秒，焚燒爐渣熱灼減率應控制在5％以內。

而對于垃圾焚燒廠的監管，《指南》稱，應實現焚燒爐運行狀況在線監測，監測項目至少包括焚燒爐燃燒溫度、爐膛壓力、煙氣出口氧氣含量和一氧化碳含量，應在顯著位置設立標牌，自動顯示焚燒爐運行工況的主要參數和煙氣主要污染物的在線監測數據。當生活垃圾燃燒工況不穩定、生活垃圾焚燒爐爐膛溫度無法保持在850℃以上時，應使用助燃器助燃。相關部門要組織對焚燒廠二惡英排放定期檢測和不定期抽檢。

此外，與此前的《政策》以及其他指導性文件相比，《指南》進一步明確提出“鼓勵家庭廚余生活垃圾分類回收”；首次將“水泥窯協同處置技術”歸類到生活垃圾處理技術；首次將“生活垃圾收集和運輸的數字化管理”概念納入其中；首次指出“規劃和建設生活垃圾綜合處理園區”是節約土地資源、加強生活垃圾處理設施污染控制、全面提升生活垃圾處理水平的有效途徑。

《指南》是否強推焚燒？是否禁止焚燒混合垃圾？

垃圾處理階段性顯著，預處理后的垃圾仍然是混合垃圾

《指南》發布后，有人認為是國家強力推進焚燒設施建設的方式，也有人通過對《指南》新提出的垃圾分類、處理技術路線等條款進行分析，認為如果遵守《指南》，混合垃圾將不能焚燒。

中國城市建設研究院總工程師徐海云對以上兩種看法持不同意見。他認為，垃圾處理的外部性、公益性、社會性和階段性特征都非常顯著。減量化是一項社會系統工程，當前需要有具體法律和經濟手段支持；資源化處理則需要重點關注清潔利用，需要調控機制和措施；無害化需要結合社會經濟發展現狀和需求，投入要保障，規劃要落地，運營要監管，溝通要有渠道，責任要有主體。《指南》指出了方向和目標，但并不能因此認定《指南》是“強推焚燒”或者“限制焚燒混合垃圾”。

徐海云認為，經濟發展以及高人口密度是推動我國生活垃圾焚燒處理發展內在因素。我國正處于城市化快速發展階段，城市人口不斷增加，生活垃圾量也隨之增加。而我國經濟發達的地區，往往人口密度很高，土地資源十分緊張。我國東部許多省的人口密度顯著高于德國和日本。如我國江蘇省人口密度達到755人/平方公里，是日本的兩倍以上、德國的3倍以上。因此，依靠土地進行生活垃圾處理的填埋處理方式難以為繼。

另外，垃圾焚燒工況主要取決于垃圾熱值。發達國家垃圾熱值高，焚燒爐爐排往往需要設置水冷，而我國生活垃圾熱值低，燃燒一次風需要預熱，這屬于焚燒爐具體工藝參數設置的技術問題，與能不能進行垃圾焚燒完全是兩回事，更何況，就是進行了預處理，焚燒的仍然是混合垃圾。

還有很多內容需要完善

政府監管只有原則性規定；其他技術能否保障環保達標？

從上文分析來看，《指南》較為客觀和理性，但內容并不完善。首先，關于政府監管方面，《指南》中只有原則性的規定，即“加強設施運行監管，實現政府監管與社會監管相結合，技術監管與市場監管相結合，運行過程監管和污染排放監管相結合”。而政府當前的監管能力，包括機構設置、人員編制甚至設備配置等，從中央到地方都非常薄弱。如果沒有能力建設、制度建設跟進，政府監管就會流于空洞。

其次，對當前生活垃圾處理的熱點，如技術路線的選擇、運行監管等問題，《指南》給出了具體的回答:焚燒處理設施建設和填埋處理設施建設都是需要的，對于生活垃圾混合收集的地區，應審慎采用生物處理技術。但是，對于“生物處理”、“水泥窯協同處置”等“其他技術”，《指南》沒有提出監管要求，在整體機制不完善的條件下，“其他技術”能否保障環保達標？

再次，關于垃圾滲濾液處理，《指南》提出，宜采用“預處理－生物處理－深度處理和后處理”的組合工藝，在滿足國家和地方排放標準的前提下，經充分的技術可靠性和經濟合理性論證后也可采用其他工藝。這一要求過于籠統，技術指導不明確。

另外，《指南》要求“將廢紙、廢金屬、廢玻璃、廢塑料的回收利用納入生活垃圾分類收集范疇，建立具有我國特色的生活垃圾資源再生模式，有效推進生活垃圾資源再生和源頭減量”。但是，垃圾回收利用的目標與責任主體并不明確，缺乏實際指導意義。同時，“生活垃圾綜合處理園區”的功能和定位也不明晰。

還有專家指出，“生活垃圾處理工作應納入國民經濟和社會發展計劃，采取有利于環境保護和綜合利用的經濟、技術政策和措施，促進生活垃圾處理的產業化發展”，這一條在《指南》中難以發揮作用。