編者按

制度是資源節約和環境保護的基石，制度缺失和機制體制不合理是導致我國一些地區生態環境惡化的重要原因。如何加快形成可持續發展機制體制，是“十二五”面臨的重要任務。本文從比較全面的治理邏輯角度出發，就完善法律制度、明確政府責任、加強環境監管等方面提出了建議。本版今日特予刊登，以饗讀者。

自工業革命以來，尤其是20世紀的后50年全球環境遭到空前的破壞和污染，相繼出現了大氣臭氧層破壞、有毒化學物質擴散、水資源污染和短缺等全球性環境問題。盡管近年來中國的環境保護取得了重要進展，從政府到民間做出了種種努力，但由于中國很多地區自然環境脆弱、地區發展不平衡、人口基數大、發展模式粗放、管理和科技相對落后等原因，致使一些地區環境污染十分嚴重。基于目前面臨的嚴峻環境形勢，綠色中國的生態政治建設需要從以下幾個方面入手:

完善環境法律制度

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確立環境管理體制，建立高效的環境管理機構，明確有關機構的設置、分工、職責和權限以及行使職權的程序，把環境保護納入制度化、規范化和科學化的軌道。

要有效地遏制環境破壞，就必須健全法制，從嚴執法，結合本地實際，制定與環境法律相匹配的環境保護地方法規，使之上有法可依，下有章可循。我國在環境方面的立法已經取得了重大成就，在污染防治方面，有《水污染防治法》、《大氣污染法》、《環境噪聲法》、《海洋環境保護法》等；在資源保護利用方面，有《煤炭法》、《節約能源法》、《防沙治沙法》、《礦產資源法》、《森林法》等。但從總體上看，自然生態保障的法制仍不十分健全，職能部門的管理職責不夠明確，一些規定的可操作性不強。

因此，國家應盡快完善生態環境法律體系，以保障生態文明建設順利進行。要本著實事求是、統籌兼顧的原則，確立環境管理體制，建立高效的環境管理機構，明確有關機構的設置、分工、職責和權限以及行使職權的程序，建立健全環境管理制度，并進一步確定有關主體的權利、義務和責任，從而把環境保護納入制度化、規范化和科學化的軌道。全國人大跟蹤檢查《環境保護法》實施情況的報告曾指出，我國現行法律中確定的法律責任和處罰力度還不適應環境保護工作的需要，主要問題不是無法可依，而是有法不依、執法不嚴、違法不究。目前，《刑法》雖以專節規定了“破壞環境資源保護罪”，但其定罪多以“導致發生重大環境污染事故”為構成要件，致使一些呈蓄積狀態尚未突發為重大環境污染事故的、對周圍環境及居民健康造成嚴重影響的污染環境行為得不到刑事責任追究。同時，有關環境法律法規中對環境侵權民事責任的規定也尚有欠缺，環境污染損害賠償在實踐中往往難以得到有效的法律支持，環境違法造成的生態環境賠償也未能在多數環境法律中得以體現。因此，解決環境問題首先要完善和細化相關環境保護法律，做到具體化、可操作化；其次，要加強執法隊伍建設，建設一支高素質的執法隊伍，保證法律對生態環境建設的保障作用；最后，要嚴格執法，做到有法必依、執法必嚴、違法必究。

明確政府責任定位

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保證生態環境安全，是任何現代政府公共服務的基本職能。能否高效、優質地提供這種服務，常常是衡量一個政府效能和業績的重要標志。

明確的政府環境責任機制是規約政府行為的重要保障，是促進其有效行使環境保護職能的重要動力。如果政府的環境保護責任模糊或缺乏監督，那么政府的責任要求就會流于形式，變成一種有形無物的空洞規定。長期以來，地方政府由于受GDP至上的政績觀的引導，在經濟發展和生態環境保護二者關系的認識上陷入誤區，人為地將二者對立起來。一些地方政府不惜以資源的過度消耗來促進經濟增長，經濟發展只求數量，忽視經濟發展的質量。更有甚者干脆直接充當違法企業的保護傘，成為環境違法行為的擋箭牌。盡管《環境保護法》以及相關的單項環境資源法原則上規定了政府的環境監管責任，但這些法律多以公民、法人以及其他組織作為調整對象，而規范和約束政府行為的法律規定非常有限或過于宏觀和籠統，這也是某些地方政府置公眾環境權益于不顧的重要客觀原因之一。保證水體、空氣、生活環境的清潔優美，保證生態環境安全，是任何現代政府公共服務的基本職能。能否高效、優質地提供這種服務，常常是衡量一個政府效能和業績的重要標志。隨著市場經濟的發展和政府職能的轉變，各級地方政府必須明確自己的環境保護職能定位，承擔相應的環境責任即環境教育責任、政策責任和管理責任。

參與全球治理規劃

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加強法律法規的國際化建設，使我國的環境保護措施與國際接軌；采取積極措施控制全球性的環境問題。

由于認識到環境污染和生態破壞給人類生存和發展帶來的潛在危險，聯合國于1972年召開了第一次人類環境會議，通過了《人類環境宣言》，提出“只有一個地球”的口號，全面闡述了人口、資源、環境與發展的關系，提出了全球環境保護的戰略。上世紀80年代以來，環境污染從局部地區發展到區域性環境污染和全球性的生態破壞，很多國家開始認識到環境問題與人類的生存休戚相關。人們開始通過國際合作控制溫室效應、酸雨、臭氧層破壞等全球性環境問題。筆者認為，參與全球環境治理應該加強如下幾個方面的工作:加強法律法規的國際化建設，使我國的環境保護措施與國際接軌；采取積極措施控制諸如溫室氣體排放、生態破壞等全球性的環境問題；引進先進的國際經驗和模式治理我國的環境污染；在解決包括氣候變化在內的全球環境問題過程中，重視一些跨國公司在技術標準、技術支持和資金支持等方面的作用。

鼓勵公民參與治理

■閱讀提示

要保證綠色政治系統的健康運行，就必須提高公眾在綠色政治中的參與積極性，確保公眾的知情權和監督權。

公民是環境效益的享受者，也是環境危機代價的主要承擔者，理應成為綠色政治的主要參與者與建設者。公眾對環境惡化及生態不公正現象的直觀感受自然會產生維護環境權益的政治參與要求，環境權益對人們政治觀念和態度的影響力越來越大。因此，現代政治體系必須具有容納這種公民參與的要求和能力，建構保護公民環境權益和解決環境事件的民主政治通道。要保證綠色政治系統的健康運行，就必須提高公眾在綠色政治中的參與積極性，確保公眾的知情權和監督權，不斷協調因環境沖突而產生的利益糾紛。逐步建立多層次、立體化的傳播結構，通過會議培訓、新聞簡報、專業網站、媒體見面會、出版物等各種途徑向公眾傳播相關信息。通過宣傳、解釋綠色政治的內涵，使公眾意識到這種制度本身不僅沒有侵害公眾的環境權益，而且還可以使公眾直接加入到環境治理中，通過親身參與，保護自己的生存環境，由此樹立公眾和企業的信心，逐漸得到他們的認同和支持。

嚴格生態環境監管

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法律監督是使法治在法律調整各個階段得到有力保證的重要措施，如果執法不嚴，監管不力，環境政策將不能有效實施。

監督、監管是環境行政管理中的重要環節，也是行政體系對環境行為進行制約的最后一道門檻。如果執法不嚴，監管不力，環境政策將得不到有效實施。因此，加強生態環境的行政監管和法律監管，需要做到:加大對違法排污的懲罰力度，提高企業的環境違法成本；根據監督對象的數量、分布情況、產業結構、本地的財政情況以及環境狀況因地制宜地加強相應的執法能力建設；制定科學的環境監測標準，配置先進的監測設備，堅決遏制行政指定或者變相強制要求企業裝設指定廠家環境監測產品的行為，維護政府采購的開放、有序；建立環境信息披露機制，加強政府有關部門和社會機構的監督，對企業環境信息的合法性及真實性進行審查，以迫使企業主動提供真實全面的環境信息。

作者系廣州大學公共管理學院院長、教授、博士生導師