資源環(huán)境成為“十二五”規(guī)劃綱要中約束性指標數(shù)量最多、分布最集中的領(lǐng)域。“十一五”時期我國兩個分解到地方的約束性指標都屬于資源環(huán)境領(lǐng)域，采取了調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實施重點工程、推動技術(shù)進步、強化政策激勵、加強監(jiān)督管理、開展全民行動等一系列強有力的政策措施，但我國當前面臨的首要問題仍然是資源環(huán)境對經(jīng)濟發(fā)展的約束增強，這固然因為資源環(huán)境的治理和保護工作是長期任務(wù)，需要長期堅持不懈地堅持下去，更重要的是，我國資源環(huán)境領(lǐng)域中一些關(guān)鍵和核心問題沒有解決。

一、資源環(huán)境對經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)控作用長期得不到體現(xiàn)

資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要切入點，提高資源環(huán)境使用效率也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的一個重要方面。從世界范圍來看，我國資源環(huán)境稟賦相對不佳，從重要的資源來看，我國人均淡水資源量為2200立方米，僅為世界人均占有量的1/4；人均耕地只有1.41公頃，不到世界平均水平的40％；人均森林面積為1.9畝，僅為世界人均占有量的1/5；45種主要礦產(chǎn)資源人均占有量不到世界平均水平的一半。從生態(tài)環(huán)境來看，我國宜居程度較高的地區(qū)僅占全國總面積的20％。

但我國經(jīng)濟發(fā)展并沒有“體會”到資源環(huán)境約束，依然表現(xiàn)出了“高投入、高消耗、高排放”的“三高”特征，經(jīng)濟增長要素投入結(jié)構(gòu)中，資源環(huán)境投入仍然過大。我國經(jīng)濟增長中絕大部分是依靠資源要素投入，只有30％左右的增長份額來自于全要素生產(chǎn)率的提高，造成了環(huán)境污染事件嚴重，一些地區(qū)還導(dǎo)致了惡性的環(huán)境突發(fā)事件，部分地區(qū)的發(fā)展已經(jīng)接近或超出了資源環(huán)境承載極限，而且這種發(fā)展方式的碳排放量過大，目前我國的碳排放總量已經(jīng)位居世界前列，引起了國際社會的廣泛關(guān)注。如果按這種態(tài)勢發(fā)展下去，不僅會對國內(nèi)資源環(huán)境造成嚴重影響，而且某些資源需求還會超出全世界的市場容量；如果我國能源消費保持前幾年平均8.9％的增速，則2020年我國能源消耗將達近80億噸標煤，占目前世界能源消耗總量的一半；即使能維持實現(xiàn)每5年單位GDP能耗下降20％，繼續(xù)保持8％~9％的年經(jīng)濟增長，2020年我國能耗也將占目前世界能耗的三成左右；這種發(fā)展方式的碳排放空間也相當有限，2009年我國政府提出了碳排放強度目標中也隱含了碳排放總量的目標(有限的經(jīng)濟增速下，碳排放強度限制意味著碳排放總量的限制)。

二、根源是資源環(huán)境對經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)控機制不健全

資源環(huán)境對經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)控既要靠政府的管制，更重要的是建立起長期性的內(nèi)在調(diào)控機制。但我國資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰，資源環(huán)境價格形成機制不健全，資源環(huán)境的產(chǎn)權(quán)流動和交易制度還沒建立起來，由此造成了許多地區(qū)通過扭曲資源價格獲得增長的方式，無法體現(xiàn)出資源環(huán)境的控制作用。

資源環(huán)境價格形成機制不完善。由于我國市場經(jīng)濟體制還不健全，在一些市場失靈領(lǐng)域、需要政府加強監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)的改革更為滯后，資源環(huán)境價格形成機制仍不完善，資源成本構(gòu)成不完全，并未計入“環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)成本”。以煤炭資源為例，國際環(huán)保組織和天則經(jīng)濟研究所聯(lián)合開展的研究顯示，目前中國現(xiàn)有的煤炭價格體系，完全沒有反映出這些外部成本。煤炭的環(huán)境外部成本、燃燒外部成本就達到161.17元/噸，相對于一般煤炭當年價格約為320元/噸而言，大約少計入了1/3的成本。由于資源環(huán)境價格普遍偏低，嚴重影響到企業(yè)要素投入的比例關(guān)系，低價格獲取資源使我國企業(yè)滿足于從事低端的價值鏈加工環(huán)節(jié)，賺取低廉的加工費，以低價格參與市場競爭成為中國企業(yè)的主導(dǎo)戰(zhàn)略，導(dǎo)致低成本和低附加值商品大量出口，促使我國貿(mào)易順差增幅過快，成為促成了我國內(nèi)外需求結(jié)構(gòu)失衡、經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)、不均衡的主要原因之一。

保護生態(tài)環(huán)境的長效機制還沒有形成。目前，我國主要靠政府撥款保護生態(tài)環(huán)境，生態(tài)環(huán)境補償機制還沒建立起來。由于生態(tài)建設(shè)地區(qū)與生態(tài)受益地區(qū)之間存在著利益不平衡，生態(tài)補償機制還沒有建立起來。地區(qū)間生態(tài)補償機制的建立是一個系統(tǒng)性工程，其中存在幾個難點:一是保護環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)是每個地區(qū)的基本義務(wù)，由于機制問題，目前很難要求生態(tài)下游地區(qū)對上游地區(qū)進行補償，只能通過中央政府進行轉(zhuǎn)移支付。二是通過中央政府轉(zhuǎn)移支付，意味著某些地區(qū)上繳中央稅收增加，這與我國財稅體制改革的方向又不一致，目前許多經(jīng)濟問題的根源就在于地方上財力事權(quán)不對稱，財力小于事權(quán)，未來需要增加財政份額，以地方為主體的生態(tài)補償機制存在諸多難題。

資源環(huán)境調(diào)控的傳導(dǎo)機制不合理。目前，我國往往是通過行政性手段傳導(dǎo)資源環(huán)境對經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)控，而不是以市場化手段傳導(dǎo)調(diào)控，這使得資源環(huán)境調(diào)控呈現(xiàn)出時段性、局部性。長期以來，我國資源環(huán)境市場化改革進展緩慢，價格、稅收政策對資源節(jié)約利用和環(huán)境保護考慮不夠，存在涉及資源利用和環(huán)境保護的稅種過少、稅負過低，資源和環(huán)境稅收調(diào)節(jié)力度不夠等問題。目前，只有資源稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅和所得稅涉及資源和環(huán)境問題。就資源稅而言，自開征資源稅以來，1994年~2005年我國共征收資源稅869.2億元，僅占各項稅收的0.53％；2005年以來，國家先后提高了煤炭、石油和天然氣資源稅的稅額標準，提高后的煤炭資源稅每噸在2元~4元之間，石油資源稅每噸在14元~30元之間，天然氣資源稅在每千立方米7元~15元之間，多數(shù)資源的資源稅額在產(chǎn)品銷售價格的1％以下。無論與近年來煤炭、石油價格的漲幅還是與價格絕對水平相比，現(xiàn)行資源稅水平顯然偏低，各檔之間的差距也過小。如此低的稅率和稅額，難以體現(xiàn)出資源環(huán)境的調(diào)控作用。為了加強資源環(huán)境保護、體現(xiàn)資源環(huán)境的調(diào)控作用，政府要采取行政性手段。

三、“十二五”時期資源環(huán)境領(lǐng)域的重點是建立健全對經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)控機制

推進資源產(chǎn)權(quán)制度改革。逐步探索界定國家所有權(quán)與集體所有權(quán)界線的辦法，以及在此基礎(chǔ)上的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，探索建立中央政府與資源所在地的“利益分享機制”。引入市場機制，重點推動以排污權(quán)交易等為重點的資源交易制度，促進資源產(chǎn)權(quán)的流動與交易。

加快推動資源稅費制度改革。進一步完善資源稅和環(huán)境經(jīng)濟政策，對直接污染環(huán)境的行為和在消費過程中會造成環(huán)境污染的產(chǎn)品進行課稅，提高各種涉及環(huán)境保護的稅、費征收標準，提高對環(huán)境污染行為的約束力。重視資源屬地的利益，適當時機下，應(yīng)探索中央與地方資源稅共享，讓地方在資源開發(fā)利用中得到應(yīng)得的利益，支持當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，為地方政府恢復(fù)生態(tài)、治理環(huán)境提供資金。

循序推進資源價格形成機制改革。資源價格形成機制改革的核心是使之反映資源的稀缺程度，在具有競爭潛質(zhì)的資源市場領(lǐng)域，應(yīng)引入競爭機制，讓價格在市場競爭中形成；不適于或者不具備條件引入競爭機制的領(lǐng)域，必須加強和改進政府價格監(jiān)管。處理好資源價格改革和社會承受力的關(guān)系，吸取我國上世紀價格改革中的經(jīng)驗教訓(xùn)，循序推進資源價格形成機制改革。

作者單位:國家發(fā)改委經(jīng)濟研究所